1. Fjárhagsáætlun
Fjárhagsáætlun félagsskapar, svo sem hreppa og ríkis, er venjulegt mál, en gnæfir gjarna yfir önnur venjuleg mál. Í fljótu bragði gæti því virst sem ekki eigi við að tengja saman með sjóðvali svo misstór mál, þar sem hlutföll atkvæða yrðu mjög ólík. Athugum það nánar.
Við gerð fjárhagsáætlunar togast stöðugt á tilfinningar fyrir álögum á fólk og fyrirtæki vegna tekjuöflunar og fyrir fullnægingu þarfa með útgjöldum. Þá er um leið togstreita innbyrðis vegna tekjustofna sem og milli ólíkra þátta útgjalda. Reyndar er sjóðval líka stöðug togstreita. Hér verður því lýst, hvernig gerð fjárhags-áætlunar getur farið fram með sjóðvali:
- Fjárhagsnefnd mótar hugmynd um fjárhagsáætlun.
- Fjárhagsnefnd kynnir hugmyndina þeim, sem fara með sjóðs-atkvæði í málinu.
- Þátttakendur fá tækifæri til að gera tillögur til breytingar.
- Þeir fá til þess ákveðinn frest, áður en sjóðvalið hefst.
- Að frestinum liðnum eru fram komnar tillögur kynntar.
- Fjárhagsnefnd velur fyrstu breytingartillöguna til að bera undir sjóðsatkvæði og bætir fleiri afbrigðum við málið, ef ástæða þykir til.
- Breytingartillögur mega halda áfram að berast, eftir að sjóðval hefst.
- Fjárhagsnefnd ber breytingartillögurnar undir sjóðsatkvæði, hverja á fætur annarri. Hún getur gert eitt mál úr tveimur eða fleiri tillögum, sem verða þá bornar upp í einu.
- Taka má mál upp aftur, ef forsendur þess þykja hafa breyst. Atkvæði, sem fórnað var fyrir málið, ganga þá til baka til þeirra, sem hlut áttu að.
Fyrsta atkvæðagreiðslan gæti verið um fjögur afbrigði: afbrigðið A, sem var fram komin breytingartillaga, afbrigðið B, að engu verði breytt í þessu efni, og afbrigðin C og D, sem fjárhagsnefnd bætir við. Síðan eru breytingartillögurnar bornar upp hver á fætur annarri. Á meðan berast fleiri tillögur, og eru þær kynntar þátttakendum. Svo kann að fara, þegar nokkrar tillögur hafa verið samþykktar, að einhverjum þyki öðru vísi horfa með fyrsta málið, sem borið var undir atkvæði. Hugsum okkur, að þar hafi aukið fé verið fært til einhverrar starfsemi, en með þeim breytingartillögum, sem síðar voru samþykktar, horfir það öðru vísi við. Þá er réttmætt, að þeir, sem áttu þátt í samþykkt breytingarinnar og misstu þess vegna atkvæði, fái þau aftur í sjóð sinn.
Með þessu móti verður gerð fjárhagsáætlunar röð af stórum og smáum málum, en alltaf gefst færi á að líta á málið í heild, þegar tekin er afstaða til einstakra tillagna.
2. Vegaáætlun
Önnur fjárhagsmál má fjalla um á sama hátt. Hér má nefna vega-áætlun. Alþingi hefur gert slíka áætlun til fjögurra ára í senn. Að hafa áætlunina til fjögurra ára í stað eins árs, eins og var áður, hefur ekki aðeins þann kost, að verk verða tengd á hagfelldan hátt, heldur fá þingmenn með því tækifæri til að sýna fram á, hvernig þeir fullnægja ólíkum hagsmunum (héruðum) til lengri tíma litið. Þar hefur verið staðið svo að, að þingmenn kjördæma hafa þóttað um samgöngur eigin kjördæmis, en sumar samgöngubætur hafa verið skilgreindar sem mál allra kjördæma. Samþykkt vegaáætlunar á Alþingi hefur verið staðfesting á slíkri umþóttun. Umþóttunin gæti farið fram sem sjóðval, þar sem fyrst kæmi fram hugmynd um vegaáætlun frá stjórnarráðinu, en síðan yrði leitað breytingartillagna og þær bornar undir sjóðsatkvæði. Þingmenn mundu þá veðja atkvæðum á samgöngumál, eftir því hversu mikið þeim þættu þau varða sig og kjördæmi sitt, og þannig kæmi í ljós, hvaða samgöngumál væru mál landsins alls að þeirra dómi.
3. Aðalskipulag
Aðalskipulag er vissulega stórmál, en breytingartillögur við tillögu skipulagsnefndar reynast sjaldan verulegar. Það þýðir ekki, að ekki hafi verið ýmisleg álitaefni, áður en skipulagsnefnd gekk frá tillögu sinni. Vel má hugsa sér að varpa álitaefnum í sjóðval til hlutaðeigandi á vinnslustigi og hafa svo, þegar tillaga nefndarinnar er frágengin, aftur sjóðval um breytingartillögur.
4. Stjórn á nýtingu auðlinda
Um er að ræða tvö tækifæri til að beita sjóðvali til að útkljá ágreining um stjórn á nýtingu auðlinda. Annað er forgangsröðun virkjana. Auðlindin, fallvötn og jarðvarmi, er ekki aðeins hæf til orkuframleiðslu, heldur má líka nýta hana og umhverfi hennar með veiðum og í ferðaútvegi. Sumir kunna að vilja friðun fyrir alla muni. Í þessum efnum eru sjónarmið ólík og hagsmunaárekstrar og má vega og meta með sjóðvali. Hitt tækifærið er stjórn fiskveiða í hafinu. Hafið hefur verið almenningur. Í mörg horn er að líta um áhrif á afrakstur einstakra veiðitegunda og hafsins í heild. Þar eru skoðanir skiptar um ráð og hagsmunaárekstrar.
a. Rammaáætlun um jarðvarma– og vatnsvirkjanir
Stjórnvöld vinna að rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma hér á landi. Verkið er á hendi iðnaðarráðuneytisins. Verkefnisstjórn hefur sér til stuðnings fjóra faghópa. Landvernd annast kynningu starfsins. Rammaáætlunin er að norskri fyrirmynd. Fyrsti áfangi verkefnisins er skýrslur um hvern virkjunarkost. Faghóparnir með um 10 manns í hverjum gefa kostunum einkunn samkvæmt skýrslunum. Þeir hafa hver sinn sjónarhól, nefnilega 1) náttúru– og minjavernd, 2) útivist og hlunnindi, 3) þjóðarhag, atvinnu og byggðaþróun og 4) orkulindir. Þegar þeir hafa gefið einkunnir, kemur forgangsröðun, sem verkefnisstjórn á að gera. Stefnt er að því að fjalla alls um 60 kosti í rafvirkjun vatnsafls og 40 kosti í rafvirkjun jarðhita. Í fyrsta áfanga, sem lauk vorið 2003, var fjallað um helstu virkjunarkosti í jökulsám á hálendi og jarðhita nærri byggð. Í fyrstu tilraun til mats, í árslok 2001, voru 12 kostir í vatnsafli.
Við heildarmat á afleiðingum virkjana þarf að vega og meta ýmsar stærðir, sem örðugt er að bera saman. Faghóparnir meta afleiðingarnar hver á sínum forsendum. Sumar afleiðingar má bera saman með því að setja fram tap og gróða í krónum. Aðrar afleiðingar má mæla á annan hátt, en margs konar afleiðingum verður aðeins lýst með umsögn, með orðum eins og lítil, mikil, mjög mikil og þess háttar.
Verkefnisstjórn leitaði ráða kunnáttumanna í aðferðum við einkunnagjöf til að velja aðferð við forgangsröðunina. Þeir mæltu ekki með aðferðinni, sem höfð var í Noregi, heldur aðgerðagreiningunni AHP. Faghóparnir hafa svo beitt henni. Með hvorugri aðferðinni tekst að hemja öfgafull sjónarmið, eins og gerist í sjóðvali og er grundvallareiginleiki þess. Á þetta kann að reyna, þegar samræma skal sjónarmið faghópanna til sameiginlegrar ályktunar. Þá er líka snúið með þessum aðferðum að hafa saman til mats stórar og litlar virkjanir og virkjanir, sem eru metnar mjög ólíkt. Lítum á, hvernig sjóðval gæti farið fram við slíkar aðstæður.
Með rammaáætlun á að ná samstöðu um það, hvernig fara skuli með orkuauðlindirnar, með því að vega saman andstæð sjónarmið og hagsmuni. Vonast er til, að árangurinn verði flokkun virkjunarkosta í þrennt, þar sem í einum flokknum verði kostir, sem þyki sjálfsagt að nýta, í öðrum kostir, sem ekki komi til greina að nýta, og í þriðja lagi kostir, sem þyki misgóðir, en án grundvallarágreinings um það. Ef sjóðval fer fram um áætlunina, verður fyrst að leggja fram yfirlit yfir virkjunarkostina. Síðan liggur fyrir að bera eitthvert svæðið undir atkvæði. Við athugum brýnt mál með tveimur virkjunarkostum í á, A og B, þar sem annar kosturinn útilokar hinn. Kostur A er ein virkjun, 54 MW, en kostur B er tvær virkjanir í ánni upp á samtals 64 MW. Kostur C er að friða árfarveginn.
Sumum kann að þykja of snemmt að taka afstöðu til virkjunar eða friðunar á svæðinu, en vilja heldur, að það skýrist fyrst í sjóðvalsferlinu, hvernig viss sjónarmið verði virt. Þar getur til að mynda verið um að ræða jafnvægi landshluta. Með frestun, sem ekki er tímabundin, fær forystan, sem ber mál undir atkvæði, tækifæri til að taka svæðið fyrir aftur. Þeim, sem beita sér fyrir frestun, verður að tryggja, að þeir þurfi ekki að verja atkvæðum hvað eftir annað fyrir sama mál. Það getur gerst með því, að sá atkvæðafjöldi, sem slík niðurstaða reynist kosta einstaka kjósendur, gangi til baka til þeirra, þegar málið yrði borið upp aftur, og þeir verði óbundnir við seinni atkvæðagreiðsluna.
Í umræddu dæmi verða fjórir kostir, sem menn geta veðjað atkvæðum á:
- Ein virkjun, 54 MW.
- Tvær virkjanir, samanlagt 64 MW.
- Engin virkjun í ánni.
- Fyrst um sinn verður ekki kveðið á um virkjun árinnar eða friðun. Ef niðurstaðan verður slík frestun, geta þeir, sem að standa, veðjað þeim atkvæðum, sem það kostar þá, á afbrigði máls í nýrri tillögu, ef fram kemur, um virkjun árinnar og friðun.
Stórar og litlar virkjanir og virkjanir sem eru metnar mjög ólíkt
Kjósendurnir, sem eiga að ákveða, hversu mörgum atkvæðum þeir skuli veðja á afbrigði í sambandi við virkjanirnar upp á 54 og 64 MW, hljóta hver fyrir sig að meta, hversu mikilvægt málið sé í hlutfalli við önnur virkjunarfæri, sem kynnu að vera á bilinu frá 1–2 MW upp í yfir 100 MW, og haga atkvæðum í samræmi við það. Þá getur líka vel verið, að mat á virkjunum af sömu stærð sé mjög misjafnt. Slíkt er eðli sjóðvals.
Athugum annað dæmi, þar sem tveir virkjunarkostir, sem ekki útiloka hvor annan, eru teknir fyrir saman, af því að sumir telja þá nána. Virkjunarkostirnir eru R og S.
Afbrigðin, sem menn geta veðjað atkvæðum á, verða:
- R. Jarðvarmavirkjun stækkuð um 40 MW.
- S. Ný jarðvarmavirkjun á svæðinu upp á 40 MW.
- T. Sá hluti svæðisins, þar sem stækkun kemur til greina, friðaður fyrir frekari virkjun.
- U. Sá hluti svæðisins, þar sem ný virkjun kemur til greina, friðaður fyrir virkjun.
- V. Svæðið friðað fyrir frekari virkjunum.
- W. Fyrst um sinn verður ekki kveðið á um virkjun eða friðun svæðisins. Ef niðurstaðan verður slík frestun, geta þeir, sem standa að því, veðjað þeim atkvæðum, sem það kostar þá, á afbrigði máls í nýrri tillögu, ef fram kemur, um virkjun eða friðun svæðisins.
Ef fjallað er um virkjunarfæri og friðun á þennan hátt, er niðurstaða sjóðvalsins afdráttarlaus í hverju tilviki um friðun og verndun, en stjórnvöld hefðu að fenginni slíkri niðurstöðu vitneskju, sem styðjast mætti við til flokkunar virkjunarstaða í þrennt, þar sem yrðu í fyrsta lagi virkjunarfæri, sem sjálfsagt þykir að nýta, í öðru lagi staðir, sem sjálfsagt þykir að friða, og í þriðja lagi staðir, þar sem tala atkvæða fyrir virkjun og friðun er ekki gerólík.
Reyndar mætti standa öðru vísi að verki með því að setja fram, áður en gengið er til sjóðsatkvæða, eina hugmynd um rammaáætlun um alla virkjunar– og friðunarkosti. Síðan yrði leitað eftir breyting-artillögum og þær bornar upp, eins og lýst er hér að framan við gerð fjárhagsáætlunar. Þá mætti líka standa þannig að málum að taka nokkra kosti virkjunar og friðunar fyrir og setja þá fram sem upphaf að rammaáætlun. Síðan yrði borin fram tillaga um nýtt svæði virkjunar og friðunar og haldið áfram, eins og lýst hefur verið við gerð fjárhagsáætlunar, meðal annars með því að bera upp breytingar-tillögur við það, sem upphaflega var sett fram.
b. Stjórn fiskveiða í hafinu
Eftir að fiskislóðir við Ísland komust undir full yfirráð landsmanna á 8. áratug 20. aldar, tóku þeir að stjórna veiðum með takmörkunum í sókn. Takmarkanirnar voru mismunandi eftir gerð skipa og eftir árstíðum. Þá lögðu stjórnvöld fram fé til úreldingar fiskiskipa, þar sem skipastóllinn var talinn óhæfilega stór. Árið 1984 var tekin upp aflamarksstjórn á þorski sem aðalregla í stað sóknarstjórnar, og skömmtuðu þá stjórnvöld þorskaflaheimildir. Skammtarnir voru í hlutfalli við afla skipanna undanfarið. Þeir voru bundnir við skip, svo að sá, sem vildi auka þorskaflaheimild sína, gat það aðeins með því að kaupa skip með aflaheimild. Síðar var leyft að framselja heimildirnar, án þess að skipið fylgdi. Sams konar fyrirkomulag hefur síðan verið tekið upp við æ fleiri botnfiskstegundir. — Þótt aflamarksstjórn væri tekin upp sem aðalregla, gilti lengi, að hluti flotans átti kost á því að gera út undir sóknarstjórn; að aflamagni var það lítill hluti. Þá er sókn stöðugt stýrt með ákvæðum um möskvastærð og með tímabundinni friðun svæða.
Í Færeyjum var aflastjórn viðhöfð um nokkurra ára skeið, en frá henni var horfið 1996 og tekin upp sóknarstjórn við veiðar á botnfiski. Úthlutað er sóknardögum, sem má framselja. Skip eru flokkuð og flokkunum valin veiðisvæði. Breytingar hafa síðar verið gerðar á stjórninni.
Báðar aðferðirnar eru umdeildar. Við aflamarksstjórn á þorski, svo að dæmi sé tekið, er fundið að því, að skip, sem hefur heimild til ákveðins þorskafla, fær gjarna annan fisk, sem því er ekki heimilt að veiða. Jafnvel þó að skipið hefði heimild til að veiða fleiri en eina tegund, truflar það veiðiskapinn, að aflinn getur orðið í allt öðrum hlutföllum en aflamark tegundanna er hjá útgerðinni. Hér verður ekki bent á lausn á slíkum vandkvæðum. Við sóknarstjórn eru álitaefni mörg um flokkun skipa, mörk veiðisvæða hinna einstöku flokka eða veiðisvæði eftir veiðarfærum. Þau má útkljá með sjóðvali, þar sem þátttakendur sýna með atkvæðum, sem þeir veðja, hversu mikils þeir meta breytingar á flokkum og svæðum eða frávik, sem leitað er eftir.
Við báðar aðferðirnar, aflamarksstjórn og sóknarstjórn, kemur til greina að setja verð á heimildir, annars vegar til aflamarks og hins vegar til sóknardaga, sem annaðhvort yrði útreiknað eftir sérstökum reglum eða samkvæmt tilboði útgerðanna. Eðlilegt er, að um það sé ágreiningur. Hann má útkljá með sjóðvali.
Það er stórmál að hverfa í einu vetfangi frá sóknarstjórn til afla-marksstjórnar eða frá aflamarksstjórn til sóknarstjórnar. Með sjóðvali gæti það gerst þannig, að sett er fram hugmynd um heildarlausn, en hlutaðeigendum gefinn kostur á að gera tillögur til breytingar. Þær má bera upp á sama hátt og við gerð fjárhagsáætlunar, eins og lýst er hér að framan. Þá er einnig hugsanlegt að gera breytinguna í áföngum, en ekki er víst, að það sé viðráðanlegra.
Hverjir eiga að vera í sjóðvali um stjórn á nýtingu fiskislóða?
Hverjir eiga að standa að slíku sjóðvali? Afstaða manna í þessum efnum er ekki strangt bundin stjórnmálaflokkum. Fyrsta kastið væri óráðlegt að láta sjóðval vera meira en til leiðbeiningar fyrir stjórnvöld. Þá kæmi til greina, að sjóðval færi fram á vegum sjávarútvegsnefndar Alþingis. Nefndarmenn gætu haft atkvæðisrétt. Nefndin gæti auk þess kvatt aðra til þátttöku á sama hátt og tíðkast, að þingnefndir leiti álits á málum. Einnig kæmi til greina, að hrepparnir í landinu fjölluðu um málin og fengju úthlutað sjóðsatkvæðum í hlutfalli við vægi sjávarútvegs og fiskvinnslu, og gæti mælikvarðinn þá verið fjöldi vinnuvikna í þessum tveimur atvinnugreinum. Hagstofan telur vinnuvikurnar, en framkvæmdin gæti verið í höndum Fiskifélagsins.