Lýðræðissetrið ehf. - Stjórnarskrá hér og stjórnarskrá þar

Merki Lýðræðissetursins

Lýðræðissetrið Demokratisentret Democracy Center

Rannsókn og ráðgjöf um aðferðir við atkvæðagreiðslu og kosningu

Utanríkisráðherra sagði við Morgunblaðið 5. f. m.: „Ég er alveg ásáttur með að bíða þeirrar niðurstöðu (um hvort EES-samningurinn standist ákvæði stjórnarskrár) en bendi á, að málið hefur verið rannsakað rækilega af þjóðréttarsérfræðingum aðildarríkja EFTA, og það er athyglisvert, að allstaðar nema í Sviss hafa þeir komist að þeirri niðurstöðu, að ekki verði gerð krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu vegna þess að samningurinn kalli ekki á breytingar á stjórnarskrá.“

Ég þekki nokkuð til umræðu um þetta mál í Noregi, en ekki í öðrum EFTA-löndum. Það er ekki von, að þjóðréttarfræðingar í Noregi telji, að þar verði að halda þjóðaratkvæðagreiðslu vegna EES-málsins. Þar í landi eru nefnilega engin almenn ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. Ef alþingi norðmanna vill viðhafa slíka atkvæðagreiðslu, verður það að ákveða það í hvert skipti, og hvort það er ráðlegt geta þjóðréttarfræðingar ekki dæmt um með meiri rétti en aðrir þegnar landsins.

Það er ekki heldur von, að norskir þjóðréttarfræðingar telji að samningsuppkastið um EES kalli á breytingar á stjórnarskrá Noregs. Í henni er nefnilega ákvæði um, hvernig fara skuli með samninga, sem fela í sér framsal á valdi til alþjóðasamtaka, valdi, sem stjórnarskráin áskilur norska ríkinu sem grundvallaratriði. Ákvæði um þetta var sett árið 1962. Því hefur aldrei verið beitt. Árið 1972 stóð til að beita því um samninginn um aðild Noregs að Evrópska samfélaginu (ES). Samningurinn var fyrst borinn undir þjóðaratkvæði. Ríkisstjórnin hótaði afsögn sinni, ef þjóðin samþykkti hann ekki. Hann var felldur, og stjórnin sagði af sér, en samningurinn var aldrei lagður fyrir þingið til staðfestingar.

Hvenær á ákvæðið við? Það á einfaldlega við, þegar um er að ræða framsal á valdi til alþjóðlegra samtaka, sem Noregur er aðili að. Það er óumdeilt í Noregi meðal þjóðréttarfræðinga og stjórnmálamanna, að það eigi við EES-samninginn, þar sé um að ræða framsal á valdi (sem einhverju nemur). Ákvæðið er þess efnis, að slíkur samningur þarf stuðning 3/4 atkvæða í þinginu til að verða staðfestur.

Þótt það þyki ótvírætt í Noregi, að í EES-samningnum felist framsal á valdi, þarf ekki að breyta stjórnarskránni, heldur mælir hún fyrir um, hvernig með skuli farið. Stjórnarskrá Íslands er að því leyti eins og norska stjórnarskráin, að framkvæmdavald, dómsvald og löggjafarvald skal vera í höndum tilgreindra stofnana ríkisins. Ef það er rétt metið, sem þykir raunar ótvírætt í Noregi, felur EES-samningurinn einnig í sér framsal á valdi íslenska ríkisins til erlendra aðila. Til slíks framsals verður Alþingi að breyta stjórnarskránni.

Hér hef ég ekkert sagt um, með hvaða rökum norðmenn eru svo sammála um það, að í EES-samningnum felist framsal á valdi. Ég hef gengið úr skugga um, að endanleg gerð samningsins hefur ekki breytt áliti þeirra að þessu leyti.

Óháð rökum norðmanna má athuga, hvort löggjafarvald er framselt með EES-samningnum. Því hefur verið haldið fram með eftirfarandi rökum, að svo sé ekki. Í upphafi er það löggjafans að staðfesta samninginn samkvæmt 21. grein stjórnarskrárinnar um samninga við erlend ríki. Í því felst að láta lög og reglugerðir ESá sviði efnahagsmála þegar taka gildi (60 000 blaðsíður fyrir tveimur árum samkvæmt norskum lögfræðiprófessor). Síðan ræður ES öllu um breytingar á þeim lögum og reglugerðum, EFTA-ríkin hafa þar ekki einu sinni tillögurétt. EFTA-ríki sem ekki sveigði lög sín og reglugerðir að sérhverri breytingu á samningssviðinu, brýtur með því samninginn, og mættu þá hin ríkin telja sig laus allra mála. Það á einnig við um þau ákvæði, sem ekki yrði á valdi ES að breyta, svo sem viðskiptakjör fyrir sjávarafurðir. Þar eð það yrði á valdi Alþingis við sérhverja breytingu að leiða hana í lög eða láta það vera, hefur verið ályktað sem svo, að ekki sé um að ræða framsal á löggjafarvaldi. Hver einstök breyting telst þá samningur, sem Alþingi fjallar um samkvæmt ákvæði stjórnarskrárinnar.

Ósennilegt er, að þjóðréttarfræðingar geti bent á nokkurt dæmi um samskipti ríkja af þessu tagi, þar sem „samningar“ koma frá öðrum aðilanum eins og á færibandsborði, en sá, sem er við neðri enda borðsins, hefur ekki rétt til að biðja um eitt né neitt og verður að taka því, sem berst, að öðrum kosti hverfi hann réttlaus á braut. Það er óhugsandi, að nokkrum sem komið hefur að samningu íslensku stjórnarskrárinnar eða endurskoðun hafi hugkvæmst að kalla slíkar tilkynningar hverja fyrir sig samning við erlend ríki (21. grein) eða telja slíkt fyrirkomulag löggjafarvald (2. grein), svo að segja megi um ríki, sem taki upp slíka stjórnarhætti, að það haldi óskertu löggjafarvaldi. Hugvitsemi af þessu tagi er algjört nýmæli í samskiptum ríkja hér um slóðir, enda vantar orð um fyrirkomulagið. Siðskiptamenn skirrast ekki við að breyta merkingu orða. Það þarf siðskiptamann til að kalla aðstöðu íslenska ríkisins í sambandi við breytingar á EES-reglum löggjafarvald.

Vísi 2. júní 1992