Lýðræðissetrið ehf. - Hvers vegna setið var á stjórnarskrárbreytingum

Merki Lýðræðissetursins

Lýðræðissetrið Demokratisentret Democracy Center

Rannsókn og ráðgjöf um aðferðir við atkvæðagreiðslu og kosningu

Um það virðast menn vera sammála, að samningurinn um evrópskt efnahagssvæði (EES) breyti meira um lög landsins en nokkur annar samningur, sem gerður hefur verið. Þá skiptir ekki minna máli, að samkvæmt honum getur Evrópska samfélagið (ES) framvegis breytt lögum hér á landi á samningssviðinu án áhrifa Alþingis. Guðmundur Alfreðsson, íslenskur þjóðréttarfræðingur, búsettur í Sviss, telur vafasamt, að samningurinn samrýmist stjórnarskránni. Má jafnvel vera, að hann hafi kveðið fastar að orði. Sagt er, að aðrir, sem kunna að vera jafnvel að sér og hann, séu ekki á sama máli. Það hlýtur að undra fleiri en mig, að þjóðin sitji uppi með stjórnarskrá, sem jafnvel sérfróðir menn skilji ekki ótvírætt. Stjórnarskrárákvæði ættu að vera skýr almenningi.

Ef EES-samningurinn telst ekki samrýmast stjórnarskránni, á Alþingi kost á því að breyta henni, svo að nægi. Það gerist með því, að þingið samþykkir stjórnarskrárbreytingu, síðan er það rofið og kosið nýtt þing, sem þarf að samþykkja breytinguna, til að hún taki gildi.

Í Noregi var sett það ákvæði í stjórnarskrána, þegar ES-aðild komst á dagskrá fyrir þremur áratugum, að valdaframsal á afmörkuðu sviði til erlendra aðila væri háð samþykki 3/4 þingmanna. Þar í landi hefur aldrei verið heimilt að rjúfa þing. Þjóðaratkvæðagreiðslan, sem fram fór þar í landi árið 1972, var ekki bindandi. Með henni var hafnað samningi, sem gerður hafði verið um ES-aðild, og hætt var við að leggja hann fyrir þingið.

Í samningi Danmerkur og Íslands árið 1918 um samband ríkjanna var skylt ákvæði um breytingu á stöðu íslenska ríkisins í gagnstæða átt. Kveðið var á um, að að liðnum 25 árum mætti segja upp sambandinu, en til þess var krafist stuðnings 2/3 þingmanna og auk þess þyrfti þjóðin að samþykkja uppsögnina með 3/4 atkvæða með þátttöku 3/4 á kjörskrá.

Hvers vegna er ekkert ákvæði í stjórnarskrá Íslands um að samþykkja verði með sérstökum hætti valdaframsal til erlendra aðila? Alþingi hefur haft nefnd manna til að endurskoða stjórnarskrána í bráðum 50 ár. Fyrir nærri þrjátíu árum kom fram tillaga í nefndinni um ákvæði í sama anda og þá hafði verið sett  í norsku stjórnarskrána vegna valdaframsals til erlendra aðila. Nefndin hefur aldrei skilað áliti og ekki hefur reynt á það, hverjir vildu styðja slíkt ákvæði.

Hvernig skyldi standa á því, að endurskoðun stjórnarskrárinnar hefur dregist svona lengi? Hvað eftir annað hafa menn haft við orð að ljúka verkinu með þeim orðum, að drátturinn væri Alþingi til vansa. Árið 1983 birti stjórnarskrárnefnd skýrslu með breytingartillögum nefndarmanna. Ekki er greint frá viðbrögðum hinna nefndarmannanna við þeim. Um sumar breytingar tel ég víst, að samstaða yrði. Tillögur, sem ekki er víst, að fengjust samþykktar, eru sumar þess eðlis, að þær staðfesta þann grundvallarmun, sem kunnugt er um á afstöðu flokkanna. Það ætti því ekki að vera neitt á móti því fyrir flutningsmenn og andstæðinga slíkra tillagna að láta slíkan ágreining verða opinberan í sambandi við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Þar getur því varla verið að leita ástæðu til þessa seinagangs.

Öðru máli gegnir um ákvæðið um framsal valds til erlendra aðila. Þegar fyrir 30 árum varð það ýmsum áhrifamönnum kappsmál, að Ísland gerði samning við ES, sem hefði falið í sér slíkt framsal á valdi. Þeir kunna að hafa gert sér vonir um einfaldan meirihluta á Alþingi fyrir slíkum samningi. Öðru máli gegndi, ef krafa væri um 5/6 atkvæða eða 2/3 í þjóðaratkvæðagreiðslu ef vantar á 5/6 á þingi, eins og tillagan var um í stjórnarskrárnefndinni. Það hefði getað orðið óþægilegt að standa gegn því að setja slíkt ákvæði, ef reynt hefði á það. Hitt mátti gera til að komast hjá því að láta reyna á afstöðu til þessa ákvæðis að láta endurskoðun stjórnarskrárinnar dragast svo, að ákvæðið yrði ósett, þegar samningur af slíku tagi kæmi til afgreiðslu.

Með samningnum um EES hefur komið upp staða, sem slíkt ákvæði ætti við. Er það ekki óforsjálni þeirra, sem voru hlynntir ákvæði um sérstaka meðferð á samningum, sem fela í sér framsal á valdi til erlendra aðila, að hafa ekki fyrir löngu knúið fram afgreiðslu á málinu, hvað sem leið endurskoðun stjórnarskrárinnar að öðru leyti? Félagsskapurinn Samstaða um óháð Ísland hefur krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samninginn. Annar kostur er sá, að Alþingi ákveði að staðfesta ekki samninginn fyrr en að undangengnum þingkosningum. Þá fengi almenningur tækifæri til að kjósa á þing með tilliti til stærsta löggjafarmáls, sem fyrir Alþingi hefur komið.

Þá er til sá kostur að gera nú þegar tillögu um breytingu á stjórnarskránni þess efnis, að samningur, sem felur í sér valdaframsal til erlendra aðila á afmörkuðu sviði, verði að fá aukinn meirihluta atkvæða á þingi. Ef slík tillaga verður samþykkt, verður að rjúfa þing.

Gerum ráð fyrir, að svo gæti farið, að Alþingi staðfesti EES-samninginn, án þess að almenningur hafi átt kost á að kjósa til þings með tilliti til hans. Hvernig gætu andstæðingar samningsins brugðist við því? Yrði það ekki best gert með framboði til þings um allt land? Með því að hafa uppsögn samningsins og setningu stjórnarskrárákvæðis vegna framsals á valdi til erlendra aðila einu stefnumálin myndaðist auðveldlega samfylking manna úr öllum stjórnmálaflokkum.

Morgunblaðinu 13. júní 1992