Lýðræðissetrið ehf. - Forsendur verðlagningar á landbúnaðarafurðum í 100 ár

Merki Lýðræðissetursins

Lýðræðissetrið Demokratisentret Democracy Center

Rannsókn og ráðgjöf um aðferðir við atkvæðagreiðslu og kosningu

Fyrstu þrjá áratugina var yfirleitt lítið um viðskipti með landbúnaðar­afurðir. Innflutningur þeirra var frjáls þar til á þriðja áratug aldarinnar, að nokkrar takmarkanir voru lögfestar. Innflutningshöft urðu aðalreglan með ráðstöfunum, sem komust á á fjórða áratugnum og voru liður í almennum kreppuráðstöfunum. Innflutningsvernd landbúnaðarins hefur notið fulls stuðnings löggjafans síðan hún komst á. Fljótlega eftir að mjólkurvinnsla hófst, komst á það skipulag um sölu mjólkurafurða og sauðfjárafurða, sem enn er við lýði í aðalatriðum. Verðlagning afurðanna hefur verið í höndum stjórnvalda, síðan innflutningshöft urðu algild.

 

Frá 1886 og fram undir fyrra stríð

Á stofntíma landsbankans fyrir 100 árum bjuggu flest heimili mjög að sínu um innlend matvæli. Markaður fyrir landbúnaðarafurðir innanlands var lítill sem enginn. Flutt voru út ein 500 tonn af saltkjöti á ári og nokkrir tugir þúsunda líffjár (sauða), fáein tonn af smjöri og svo ull, gærur og skinn.[i] Stjórnvöld ákváðu ekki verðlag, en gáfu árlega út skrá um verðlag í hverju héraði. Skráin var til hliðsjónar í vöruskiptum útvegsbænda og landbænda, en skráð verðlag hlaut að mótast af útflutningsverði.

Á þeim árum var lítið flutt inn af því, sem komið gat í stað innlendra búsafurða. Kartöfluuppskera var mjög háð árferði. Á hverju ári voru fluttar inn kartöflur, í meðalári um helmingur á móti framtalinni uppskeru landsmanna. Þar sem kartöflur voru svo til einungis ræktaðar til eigin nota, var varla um neitt verðlag á innlendum kartöflum að ræða.

Samtímis því að flutt var út lítils háttar af smjöri frá Húnaflóahöfnum (kom einnig fyrir frá Ísafirði), var flutt inn miklu meira af smjöri til annarra hafna, 30-40 tonn á ári, mest til Faxaflóahafna. Þessi innflutningur jókst jafnt og þétt fram til aldamóta og var orðinn 90 tonn árið 1900. Innflutt smjör hvarf af verslunarskýrslum árið 1901, en í staðinn kom smjörlíki, 104 tonn. Árið eftir standa smjörlíki og smjör í einni tölu, 120 tonn. Má ætla, að það, sem kallast smjör í innflutningsskýrslum fyrir aldamót, hafi að miklu leyti verið smjörlíki.

Í innkaupareikningum Laugarnesspítala frá 1898-1911 er smjörlíkis fyrst getið árið 1900.[ii] Voru þá keypt 175 pund af smjörlíki, en af smjöri 2 112 pund. Svarar slík smjörlíkisneysla nokkurn veginn til þess, sem er í verslunarskýrslum, ef allt, sem þar kallast smjör, er smjörlíki. Innflutt smjör birtist aftur í verslunarskýrslum 1910 (2 tonn), en þá var um leið allmikill smjörútflutningur (244 tonn). Útflutningur smjörs var aðeins 9 tonn árið 1899, en stórjókst úr því ár frá ári, mest úr 98 tonnum árið 1903 í 209 tonn árið 1904. Munaði þar mest um rjómabúin, sem stofnuð voru á þessum árum. Mikið af smjöri rjómabúanna var sauðasmjör.

Vísir var að neyslumjólkursölu í kaupstöðum, aðallega Reykjavík. Verðlag neyslumjólkur var óháð því verði, sem smjörið skilaði framleiðendum vinnslumjólkur. Verðmyndun á smjöri gegndi því ekki lykilhlutverki í verðmyndun landbúnaðarafurða, eins og síðar varð. Í landinu var engin ostagerð (þá telst skyr ekki til osta) og nokkuð flutt inn af osti, ein 7 tonn á ári um 1886, en innflutningur hans jókst jafnt og þétt og var kominn í 100 tonn í stríðsbyrjun 1914.

Nokkur ár fyrir 1898 var sauðasala til útlanda meiri að verðmæti en saltkjötssala, en þá dró verulega úr sauðasölu vegna innflutningstakmarkana í Bretlandi. Kjötsala til útlanda jókst hins vegar nokkuð stöðugt og var komin yfir 3 000 tonn í stríðsbyrjun 1914, svo til allt saltkjöt. Þá var farið að ísverja kjöt og sjóða niður, en útflutningur á slíku kjöti nam þó aðeins 20 tonnum árið 1914. Kartöfluuppskera jókst verulega á þessum áratugum og innflutningur jafnframt, svo að áðurgreind hlutföll héldust nokkurn veginn.

Innlent verðlag hefur því mótast allmikið af verðlagi erlendis. Útflytjendur sauðfjárafurða guldu fjarlægðar og hlaut það að lækka það verð, sem þeir fengu innanlands. Kartöflusala var lítil, svo að þar skipti verðlag framleiðendur litlu, smjörframleiðendur guldu fjarlægðar, eftir að útflutningur varð verulegur, en þeir, sem seldu neyslumjólk í kaupstöðum voru óháðir samkeppni erlendis frá. Þó kom fyrir, að verð á innfluttri niðursoðinni mjólk setti efri mörk á verð á innlendri mjólk, en það hefur trúlega verið undantekning.[iii] Lítið var um smjörgerð til sölu nærri kaupstöðum, svo að verðmyndun á smjöri hafði ekki áhrif á verðlag á neyslumjólk.

Opinber verðlagsnefnd, sem starfaði á stríðsárunum, reyndi að halda niðri verði á matvælum, þ. á m. mjólk, en með litlum árangri.[iv]

Hlutur matvæla í neyslu almennings var mikill og hefur verið áætlaður 55% af framfærslukostnaði árið 1899.[v] Það ár var hlutdeild innlendra matvæla 71% af matvælakostnaði Laugarnesspítala, sem skiptist þannig, að kjöt var 24%, mjólk o.a. 38%, fiskur 5%, jarðávextir 4%.[vi] Miðað við þetta hlutfall námu innlend matvæli 39% framfærslukostnaðar (kjöt 13%, mjólk o.a. 21%, fiskur 3%, jarðávextir 2%).

 

Upphaf verndaraðgerða

Á alþingi 1887 kom fram frumvarp til laga um aðflutningsgjald af kaffi, sykri, útlensku smjöri og óáfengum drykkjum. Þingnefnd fékk smjörið fellt út. Tveir þeirra þriggja þingmanna, sem báru fram áðurnefnt frumvarp, lögðu á þinginu 1889 fram frumvarp til laga um gjald af aðfluttu smjöri og öðru viðmeti. Því var breytt í neðri deildf, látið taka aðeins til smjörlíkis og gjaldið lækkað um helming, en fellt í efri deild á jöfnum atkvæðum. Einn helsti andmælandi málsins sagði þá: „Þetta er í fyrsta skipti, að verndarhugsunin gægist fram hjer á þingi í frumvarpslíki.“

Í fyrstu tolllögum (1901) var lagður tollur á sykur, en ekki á neitt, sem meiri matur var í. Í lögum um verðtoll 1912 er fyrst lagður tollur á önnur næringarefni, 10 aurar á 50 kg af jarðeplum og kornvöru, en ekki á önnur matvæli. Það ár var innflutningsverð á jarðeplum 4,26 kr. á 50 kg, en á rúgmjöli 8,77 kr. Árið 1920 voru sett lög um heimild til landsstjórnarinnar til að takmarka innflutning á óþörfum varningi. Þau urðu mikilvæg í kreppuráðstöfunum árið 1931. Með lögum um vörutoll 1921 voru lagðir 30 aurar á 50 kg af kartöflum, en á önnur matvæli 60 aurar á10 kg. Það ár var innflutningsverð á kartöflupoka (50 kg) 13,13 kr., en á 10 kg af niðursoðinni mjólk 19,28 kr. Með lögum um verðtoll 1926 var lagður 10% verðtollur á flestar vörutegundir, undanþegin var niðursoðin mjólk og smjörlíki, og heimild var til að undanþiggja hráefni og vélar í iðnaði.

Lítils háttar smjörinnflutningur var á árunum frá stríðslokum fram í byrjun kreppu, 9 tonn á ári til jafnaðar 1921-30. Innflutningur osta var miklu meiri eða 104 tonn á ári til jafnaðar. Talsvert var flutt inn af niðursoðinni mjólk og rjóma og þurrmjólk eða 346 tonn á ári að meðaltali 1921-1930. Farið var að sjóða rjóma niðurhér á landi árið 1919 og síðar mjólk og undanrennu, en fyrstu alhliða mjólkurvinnslubúin hófu starfsemi sína árin 1928 og 1929. Rjómabú voru þá úr sögunni að heita mátti. Smjörlíkisgerð var hafin innanlands og talsvert var flutt inn af því. Árið 1923 voru sett lög um smjörlíkisgerð „til þess að vernda smjörframleiðsluna“, eins og sagði í greinargerð með málinu, og til þess að tryggja vöruvöndun. Þar var bannað að blanda meira en 5% af smjörfeiti í smjörlíki. Enginn ágreiningur var um það ákvæði á alþingi. Málið var sent verslunarráðinu til umsagnar og gerði það engar athugasemdir við efni frumvarpsins.

Árið 1928 voru sett lög um varnir gegn því, að gin- og klaufaveiki og aðrir alidýrasjúkdómar berist til landsins. Er þar bannað að flytja til landsins lifandi spendýr og fugla, en atvinnumálaráðuneytið getur veitt undanþágu frá banni þessu.[vii] Einnig er þar bannaður innflutningur á heyi, hálmi, hráum og lítt söltuðum sláturafurðum[viii] og ósoðinni mjólk og ull. Undanþágu má veita fyrir sótthreinsaðri ull.

Hlutur kartöfluuppskeru hélst í sama horfi á móti innflutningi, óverulegur útflutningur var á smjöri og osti, en kjötútflutningur var verulegur eða um 3 000 tonn á ári og fór hlutur frysts kjöts vaxandi og varð loks meiri árið 1933. Á hverju ári var flutt inn lítilræði af kjöti, til jafnaðar 24 tonn á ári 1921-30.

Stjórnvöld hófu á þessum árum markvissar aðgerðir til að bæta búskaparhætti. Markmiðið var að lækka kostnað og auka framleiðsluna til að fullnægja vaxandi eftirspurn við sjávarsíðuna. Merkustu aðgerðirnar voru áveitur í Flóa og á Skeiðum, jarðræktarlög 1923, en með þeim voru bændur styrktir til jarðabóta, og stofnun ræktunarsjóðs 1928. Um þessi mál var í grundvallaratriðum samstaða á alþingi.

 

Innflutningshöft og lög um afurðasölu

Heimskreppan olli tímamótum í málum landbúnaðarins. Með reglugerð haustið 1931 samkvæmt áðurnefndum lögum frá 1920 um heimild til að takmarka innflutning á óþörfum varningi var bannaður innflutningur á kjötmeti, smjöri, smjörlíki og osti og mörgu öðru. Sérstök innflutningsnefnd mátti því aðeins heimila innflutning á þessum vörum, að menn leituðu leyfis, þegar nauðsyn þætti á innflutningi, en innflutningsleyfi á framangreindum matvörum mátti þó ekki veita „nema ómissandi þyki“. Var þá að heita má tekið fyrir slíkan innflutning.

Tillaga kom fram á alþingi árið 1933 um að afnema lögin, sem reglugerðin byggði á. Tillagan var flutt af stuðningsmanni ríkisstjórnarinnar og hlaut stuðning annarra stjórnarsinna. Fyrir málinu voru talin almenn rök um kosti frjálsra viðskipta. Tillagan var felld í neðri deild með 12 atkvæðum gegn 7.

Til viðbótar við takmarkanir innflutningsnefndar komu gjaldeyrishöft. Með þeim stöðvaðist innflutningur á niðursoðinni mjólk árið 1932 og var síðan bannaður með lögum árið 1933. Með banninu vildu menn treysta rekstur nýlegrar mjólkurniðursuðuverksmiðju í Borgarnesi. Var því haldið fram, að erlendar verksmiðjur undirbyðu niðursoðna mjólk til að „kyrkja“ verksmiðjuna í Borgarnesi. Niðursoðin mjólk var notuð talsvert í skipum, enda mætti málið andstöðu á þingi og var talið sjávarútvegi til byrði.

Árið 1933 voru sett lög, sem bönnuðu að blanda smjöri og smjörlíki til sölu, en heimiluðu þó atvinnumálaráðherra að mæla fyrir um blöndun smjörs í smjörlíki. Notaði hann heimildina í nokkur ár, þegar smjör seldist ekki upp öðru vísi. Í stríðinu fullnægði innlent smjör ekki eftirspurn. Var þá (1942) aftur farið að flytja smjör inn. Síðan hefur heimildin ekki verið notuð.

Innflutningur á kartöflum var enn óheftur þrátt fyrir allvíðtæk innflutningshöft. Á alþingi 1933 var flutt frumvarp til laga um að banna innflutning á kartöflum þann tíma, sem nægar birgðir eru til af markaðshæfum innlendum kartöflum. Var það rökstutt með kreppuástandi og þörf þjóðarinnar að tryggja og auka framleiðslu. Andmælendur frumvarpsins vildu varast verðhækkun, sem mætti búast við, að hlytist af innflutningsbanni. Frumvarpið var fellt.

Innflutningstakmarkanir gátu ekki leyst vanda sauðfjárræktarinnar. Þar var verulegur útflutningur (2-3 000 t á ári). Verð til framleiðenda hafði lækkað verulega undanfarandi ár, en það réðst af verðlagi erlendis, þ.e. einnig verð á kjöti til neyslu innanlands. Í ágúst 1934 voru sett lög um sláturfjárafurðir og verðlag á þeim. Samkvæmt þeim ákvað nefnd fimm manna verðlag (einn tilnefndur af Sambandi íslenskra samvinnufélaga, einn af Sláturfélagi Suðurlands og Kaupfélagi borgfirðinga sameiginlega, einn af landssambandi iðnaðarmanna, einn af alþýðusambandi Íslands og formaður skipaður af landbúnaðarráðherra). Verð innanlands var ákveðið nokkru hærra en svaraði útflutningsverðmæti. Var tekið verðjöfnunartillag af öllu slátruðu sauðfé og með því bætt verð á útfluttu dilkakjöti.

Skömmu síðar (í september) voru sett lög um verðjöfnun á neyslumjólk og rjóma.[ix] Framleiðsla mjólkur hafði vaxið hröðum skrefum á undirlendi Suðurlands með tilkomu tveggja mjólkurbúa, hið fyrra stofnað árið 1928. Sendu þau neyslumjólk til Reykjavíkur í samkeppni við mjólkurframleiðendur í Kjalarnesþingi og fengu þannig hærra verð en fyrir mjólk, sem fór í vinnslu. Mjólkurverð til framleiðenda hafði lækkað verulega á undanfarandi árum, en verð til neytenda miklu minna.[x] Með lögunum var landinu skipt í verðjöfnunarsvæði. Mjólkurbúin, sem kepptu um Reykjavíkurmarkaðinn, voru á sama svæði og var þar komið á samsölu. Lagt var gjald á neyslumjólk og rjóma og andvirði þess notað til að verðbæta vinnslumjólk á svæðinu.

Nefnd fimm manna skyldi ákveða útsöluverð innan hvers verðjöfnunarsvæðis með tveimur tilnefndum af mjólkurframleiðendum, tveimur tilnefndum af bæjarstjórn og oddamanni tilnefndum af landbúnaðarráðherra. Þetta varð aðeins í reynd í Reykjavík, en verð annars staðar ákveðið eins. Mjólkurbúum hvers svæðis var gert skylt að hafa ætíð næga neyslumjólk á boðstólum. Með þessum lögum voru lagðar grundvallarforsendur að verðlagningu mjólkurafurða, sem í meginatriðum gilda enn.

Árið 1935 voru sett lög um sölu og innflutning á kartöflum, þar sem landbúnaðarráðherra var heimilað að leggja fyrir innflutningsnefnd að takmarka eða fella niður með öllu leyfisveitingu til innflutnings á kartöflum þann tíma, sem nægar birgðir voru af innlendum markaðshæfum kartöflum. Honum var einnig heimilt að setja hámarksverð á innlendar kartöflur. Árið eftir var málið tekið úr höndum innflutningsnefndar með lögum um verslun með kartöflur og aðra garðávexti. Var stofnuð einkasala ríkisins með þær vörur og landbúnaðarráðherra gert heimilt í samráði við Búnaðarfélag Íslands og Grænmetisverslun ríkisins að banna innflutning á þeim tegundum garðávaxta, sem framleiða má í landinu sjálfu, „eftir því sem nauðsynlegt kann að verða til þess að tryggja markað fyrir innlenda framleiðslu.“

Til að ákveða innkaupsverð og söluverð Grænmetisverslunar ríkisins og smásöluverð var skipuð verðlagsnefnd fimm manna. Búnaðarfélagið, Samband íslenskra samvinnufélaga, verslunarráðið og alþýðusambandið höfðu rétt til að tilnefna hvert sinn mann í nefndina, en ríkisstjórnin skipaði formann hennar. Verðskráning garðávaxta skyldi miða við markaðsverð garðávaxta í nálægum löndum, að viðbættum flutningskostnaði. „Þó skal þess gætt jafnframt, að framleiðendum sé tryggt hæfilegt framleiðsluverð,“ sagði í lögunum. Innflutta garðávexti mátti ekki selja lægra verði en innlenda. Á þessum árum var lítið um aðra innflutta garðávexti en kartöflur. Með þessu móti var haldið sama verði á innfluttum og innlendum kartöflum.

Afurðasölulögin hlutu allvíðtækan stuðning á alþingi, en þó var þar harðskeytt andstaða fáeinna þingmanna og efasemdir annarra. Andmælin byggðust annars vegar á almennum rökum um kosti samkeppni til að laga framleiðslu að þörfum almennings og hins vegar af áhyggjum af því, að neytendur yrðu að greiða hærra verð, svo og að framleiðendur mjólkur í Reykjavík og nágrenni misstu ávinning af nálægð sinni við markaðinn. Þessi mál öll voru hluti af málefnasamningi ríkisstjórnarinnar, og fylgdi þar með, að sett yrðu lög um alþýðutryggingar, en það töldu fulltrúar þéttbýlisins í ríkisstjórninni sérstaklega í þágu umbjóðenda sinna. Auk þess væntu ýmsir þess, að dreifing afurða yrði ódýrari með hinu nýja skipulagi.

Verðjöfnunartillag vegna útflutnings sauðfjárafurða féll niður í stríðsbyrjun, en ákvæðin um verðlagningu giltu þar til árið 1943.“[xi] Þá voru sett dýrtíðarlög og skipuð landbúnaðarvísitölunefnd, er skyldi finna grundvöll fyrir vísitölu framleiðslukostnaðar landbúnaðarafurða og hlutfall milli verðlags landbúnaðarvara og kaupgjalds stéttarfélaga, er miðaðist við það, að heildartekjur þeirra, er vinna að landbúnaði, yrðu í sem nánustu samræmi við tekjur annarra stétta. Slík viðmiðun var nýmæli. Árið áður hækkaði kjötverðlagsnefnd verð sauðfjárafurða stórlega og á eftir fylgdi hliðstæð hækkun á mjólkurafurðum. Mátti segja, að það væri í samræmi við almennar launahækkanir, sem landsmenn nutu fyrstu stríðsárin, en verðlagsnefndirnar höfðu ekki nein fyrirmæli um viðmiðun í verðákvörðunum sínum.

Hagstofustjóri var formaður landbúnaðarvísitölunefndar. Með honum voru forstjóri búreikningastofu landbúnaðarins, tveir menn tilnefndir af Búnaðarfélagi Íslands, einn af alþýðusambandinu og einn af bandalagi starfsmanna ríkis og bæja. Hagstofan reiknaði bændum 9,4% hækkun haustið 1944, en ekki varð af henni, þar eð búnaðarþing féllst á að falla frá henni með skilyrðum. Var það hugsað sem liður í víðtækari ráðstöfunum til að draga úr verðbólgu. Það var með í kaupunum, að ríkissjóður verðbætti áfram útfluttar sauðfjárafurðir að innanlandsverði.

Dýrtíðarlögin féllu úr gildi við styrjaldarlok 1945. Voru þá sett lög um búnaðarráð 25 bænda og starfsmanna við landbúnað, sem ráðherra skipaði.[xii] Ráðið kaus fjóra menn í verðlagsnefnd, en formaður hennar var formaður ráðsins, sem ráðherra skipaði. Verðlagsnefnd búnaðarráðs kom í stað þriggja nefnda, sem störfuðu samkvæmt afurðasölulögum frá 1935-6. Nefndin hafði ekki fyrirmæli um viðmiðun við verðlagningu, en hagaði henni líkt og gert var haustið 1944. Ríkissjóður greiddi ekki útflutningsbætur, en búnaðarráð bætti útflutningsverð með fé, sem fékkst með gjaldi á dilkakjöt, sem selt var innanlands.

 

Útflutningsbætur og niðurgreiðslur

Árið 1941 greiddu bretar íslendingum bætur fyrir tjón, sem þeir höfðu orðið fyrir í utanríkisviðskiptum vegna hafnbanns breta á meginland Evrópu árið 1940. Mikill hluti þeirra bóta féll á sauðfjárafurðir ársins 1940. Síðari ár stríðsins greiddi ríkissjóðurbætur á útfluttar sauðfjárafurðir upp í innanlandsverð. Kjötútflutningur var óverulegur árin 1941 og 2, um 2 000 tonn hvort árið 1943 og 4 og um 500 tonn árið 1945.

Niðurgreiðslur búvöruverðs hófust 1943. Voru þær liður í þeirri viðleitni stjórnvalda að draga úr verðbólgu. Með lögum um gengislækkun 1939 var kaupgjald að verulegu leyti verðtryggt og frá ársbyrjun 1941 var greidd full verðlagsuppbót á laun mánaðarlega samkvæmt vísitölu framfærslukostnaðar.[xiii] Þar með komst á beint samband kaupgjalds og verðlags, svo að stjórnvöld gátu haldið niðri kaupgjaldstöxtum með því að greiða niður verðlag. Þannig fléttaðist saman kaupgjald og verðlag á landbúnaðarafurðum. Neytendur, sérstaklega þeir, sem neyttu tiltölulega mikils af þeim tegundum landbúnaðarafurða, sem best lá við að greiða niður, sáu sér löngum hag í þeim.

Niðurgreiðslur juku sölu á sumum afurðum. Framan af voru þær ekki til hagsbóta fyrir bændur, meðan þeir bjuggu meira að sínu með fjölbreyttan bústofn og vinnslu afurða heima. Það breyttist með fábreyttari búskap á hverjum bæ og auknum aðkaupum á búsafurðum og enn frekar, þegar framleiðsla var orðin mikil og sölufélög bænda áttu í erfiðleikum með að koma afurðunum í verð. Í því sambandi er athyglisvert, að mjólk og mjólkurvörur vógu mest í niðurgreiðslum fram á áttunda áratuginn. Hlutur kindakjöts var lítill framan af, en óx síðan verulega.

Það er til marks um fjölþætt hlutverk niðurgreiðslna á verði matvæla, að löngum hefur kartöfluverð verið greitt niður, þótt þar hafi sjaldan verið sölutregða og innlend uppskera svo til aldrei fullnægt þörfum. Raunar er talið, að sala á kartöflum aukist ekki með lækkuðu verði, eins og fjárhagsafkomu almennings er nú háttað. Smjörlíki, fiskur og ýmsar innflutningsvörur voru greiddar niður fram á sjöunda áratuginn, en farið var að greiða niður verð ullar árið 1976. Niðurgreiðslur voru auðveldastar í framkvæmd á stöðluðum vörutegundum í höndum fárra í heildsölu, eins og yfirleitt hefur verið með innlenda búvöru, og niðurgreiðslur studdu að fullu framtali á afurðum til skatts.

Neysla þeirra matvæla, sem best lá við að greiða niður, dróst hægt og sígandi saman og varð í reynd minni en hún var í þeim búreikningum, sem vísitala framfærslukostnaðar var reiknuð eftir. Stjórnvöld gátu því, meðan kaupgjald var tengt vísitölu framfærslukostnaðar, haldið kaupgjaldi niðri með niðurgreiðslum, þannig að aukin útgjöld ríkissjóðs til niðurgreiðslna urðu minni en það, sem ríkið og aðrir vinnuveitendur hefðu þurft að greiða í hækkuðum launum að öðrum kosti.

Á móti niðurgreiðslum hafa mælt með misjöfnum þunga óskir um að takmarka álögur til ríkissjóðs eða ráðstafa tekjum ríkissjóðs til annarra þarfa og sú hugmynd, að farsælast sé, að neysluvenjur almennings mótist af óskertu vöruverði.

Við afnám vísitölubindingar kaupgjalds vorið 1983 hættu stjórnvöld að geta reiknað beinlínis, hvað ríkinu og öðrum vinnuveitendum sparaðist í launagreiðslum með niðurgreiðslum á vöruverði. Síðan hafa niðurgreiðslur lækkað stórlega og smásöluverð hækkað á þeim vörum miðað við verðlag almennt, en dregið úr neyslu, sérstaklega á kindakjöti. Árið 1984 óskuðu alþýðusambandið og vinnuveitendasambandið eftir því, að niðurgreiðslur á vöruverði yrðu lækkaðar, en bætur til fólks með börn á framfæri auknar. Var svo gert.

Þegar hefur verið getið um útflutningsbætur ríkissjóðs á stríðsárunum, en með búnaðarráði tengdust þær að nýju verðlagningu innanlands, eins og var á tímum kjötverðlagsnefndar fyrir stríð. Útflutningur dilkakjöts var lítill fyrstu ár framleiðsluráðs landbúnaðarins (það tók til starfa árið 1947), en jókst í 500 tonn árið 1955, um 2 500 tonn hvort árið 1956 og 7 og fór yfir 3 000 tonn árið 1958. Útflutningsverð (fob) var nokkru lægra en skráð heildsöluverð innanlands og var bætt af ríkissjóði með eftirgangsmunum og tengdist það útflutningsbótum á sjávarafurðir. Árið 1958 greip framleiðsluráð til þess ráðs að leggja innvigtunargjald á allt dilkakjöt til að bæta verð á kjöti, sem var flutt út. Kærðu fulltrúar neytenda í verðlagsnefnd það, en töpuðu málinu í hæstarétti. Að dómi hæstaréttar gengnum neituðu fulltrúar neytenda að starfa áfram í verðlagsnefnd. Setti þá nýmynduð ríkisstjórn bráðabirgðalög (í desember 1959). Segir þar:

Óheimilt er að bæta upp söluverð landbúnaðarvara á erlendum markaði með því að hækka söluverð þeirra innan lands.

Tryggja skal greiðslu á þeim halla, sem bændur kunna að verða fyrir af útflutningi landbúnaðarvara, en þó skal greiðslan vegna þessarar tryggingar ekki vera hærri en svarar 10% af heildarverðmæti landbúnaðarframleiðslunnar viðkomandi verðlagsár, miðað við það verð, sem framleiðendur fá greitt fyrir afurðir sínar.

Þetta ákvæði varð mikilvægt og stóð óhaggað fram til 1985. Fyrstu árin námu útflutningsbætur 2-3% af verðmæti landbúnaðarframleiðslunnar, en komust í 10% fyrir verðlagsárið 1963/64 og héldust í þeirri hæð þar til í byrjun áttunda áratugarins, að þær lækkuðu lítils háttar, hækkuðu svo enn og voru í nokkur ár meiri en hin lögboðnu 10%, hæst 15%1978/79. Þar við bættist á þeim árum, sem mest vantaði á verðmæti útflutningsins, að verð til allra framleiðenda var lækkað með gjaldi af allri framleiðslu búgreinarinnar til að bæta þeim, sem fluttu út, það, sem á vantaði að fengnu framlagi ríkisins.

 

Verðlagning og afurðasölumál í föstu horfi

Með lögum um framleiðsluráð landbúnaðarins, verðskráning, verðmiðlun og sölu á landbúnaðarvörum o.fl. vorið 1947 komst það skipulag, sem hafði verið að þróast síðan 1934, í fast horf.[xiv] Það ákvæði laganna, að innlend framleiðsla skyldi fullnægja, eftir því sem kostur er á, þörfum þjóðarinnar, varð grundvöllur landbúnaðarins og var látið ráða takmörkunum á innflutningi. Engin andmæli komu fram við það ákvæði frumvarpsins á alþingi vorið 1947.

Verðlagning aðalafurðanna byggði á grundvelli, sem nefnd sex manna ákvað, líkt og 1943. Þrír voru fulltrúar bænda, en hinu megin voru fulltrúi alþýðusambandsins, sjómannafélags Reykjavíkur og landssambands iðnaðarmanna. Þriggja manna yfirnefnd úrskurðaði, ef ekki varð samkomulag í sexmannanefnd. Meginákvæði laganna um verðlagsgrundvöllinn var, að tekjur bænda yrðu „í sem nánustu samræmi við tekjur annarra stétta“. Þar voru reiknaðar afurðir nautgripa og sauðfjár, hlunnindi og afurðir hrossa fram til 1968 og kartöflur fram til 1975.

Framleiðsluráð var skipað fulltrúum bænda og afurðasölufyrirtækja. Það ákvað heildsöluverð á grundvelli afurðaverðs sexmannanefndar fram til 1960, en þá tók sexmannanefnd við því. Verðlagningin var bindandi og náði til fleiri afurða en voru í verðlagsgrundvellinum. Verðlagning einstakra vörutegunda, svo sem súpukjöts og lifrar, rjóma og skyrs, skyldi miðuð við það, að samanlagðar tekjur af einstökum vörutegundum nægðu fyrir öllum kostnaði, svo að grundvallarverð hráefnisins (dilksins eða mjólkurinnar) næðist. Undanfarin ár hefur smásöluálagning þó verið frjáls á allmörgum vörutegundum, sem sexmannanefnd ákvað áður álagningu á.

Afurðirnar voru teknar í umboðssölu, en bændum var ekki tryggt grundvallarverð. Bændur fengu því aðeins grundvallarverð, að kostnaður vinnslustöðvar yrði ekki meiri en reiknað var með við verðlagningu sexmannanefndar. Engin ákvæði voru um greiðslutíma, en framleiðsluráð setti um hann leiðbeinandi reglur. Greiðslur vildu dragast og varð það tilfinnanlegt á verðbólgutímum.

Leitast var við að jafna þann mun á afurðaverði einstakra vinnslustöðva, sem stafaði af ólíkri aðstöðu. Tekið var verðjöfnunargjald, framan af af mjólk, sem seld var til neyslu, og síðar af allri innveginni mjólk. Verðútjöfnunin varð æ víðtækari og hefur undanfarna tvo áratugi miðast við, að bændur fengju sama verð, hvar sem þeir byggju miðað við eðlilega nýtingu mjólkurinnar.

Verðmiðlunin varð til þess, að það bitnaði ekki á verði til framleiðanda, þótt mjólkurbú hans tæki að sér eftir ákvörðun framleiðsluráðs framleiðslu á vörutegund, sem skilaði lágu verði til framleiðenda, þar sem mjólkurbú, sem sátu að hagstæðari vinnsluafurðum, bættu það upp með greiðslu í verðjöfnunarsjóð, en vinnslukostnað, sem stafaði af lélegum rekstri, átti ekki að jafna. — Sömuleiðis var sláturhúsum langt frá markaði bættur eðlilegur umframkostnaður vegna flutningskostnaðar með verðjöfnunargjaldi á sauðfjárafurðir.

Þær innflutningstakmarkanir, sem voru við lok stríðsins, héldust. Framleiðsluráð varð stjórnvald í þeim málum samkvæmt framangreindu ákvæði um það hlutverk landbúnaðarins að fullnægja þörfum þjóðarinnar, eftir því sem kostur væri.

Árið 1949 var bannaður með lögum innflutningur á mjólkurdufti, en þá var framleiðsla á slíku mjöli nýlega hafin hér á landi. Ráðherra var veitt heimild til undanþágu, ef framleiðsluráð mælti með. Málið var samþykkt samhljóða á alþingi og hlaut meðmæli félags iðnrekenda, en mjólkur- og undanrennumjöl var hráefni í matvælaiðnaði, svo sem súkkulaði- og kexgerð.

Grænmetisverslun landbúnaðarins kom í stað Grænmetisverslunar ríkisins rið 1957 og hélst einkasala á kartöflum. Landbúnaðarráðuneytið veitti Grænmetisverslun landbúnaðarins og Sölufélagi garðyrkjumanna innflutningsleyfi á garðávöxtum. Var nokkur verkaskipting með þessum verslunum. Árið 1985 fengu fleiri verslanir innflutningsleyfi á garðávöxtum.

Verðlag á öðrum garðmat en kartöflum var frjálst (verð á gulrófum var þó stundum skráð) og sömuleiðis á afskornum blómum og lifandi jurtum. Hár tollur var á þessum afurðum. Verð þeirra mótaðist af verði á innfluttum afurðum, þegar innlenda uppskeran kom á markaðinn á útmánuðum og á vorin. Þegar nokkuð var liðið frá því, að innfluttu afurðirnar seldust upp, lækkaði verðið vegna aukins framboðs af íslenskum afurðum.

Takmarkanir á innflutningi á afskornum blómum og lifandi jurtum voru í höndum viðskiptaráðuneytisins samkvæmt lögum um skipan innflutnings- og gjaldeyrismála, en ekki í höndum landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt lögum um framleiðsluráð landbúnaðarins. Fyrir kom, að slíkur innflutningur væri ekki stöðvaður algerlega, þótt framboð væri á innlendum afskornum blómum og pottaplöntum.[xv]

Segja má, að tímabil almennra innflutningshafta, sem hófst árið 1931, hafi endað á árinu 1960 með lögum um skipan innflutnings- og gjaldeyrismála. Innflutningsbann á smjörlíki hefur þó haldist samkvæmt ákvæði í reglugerð viðskiptaráðuneytisins um innflutnings- og gjaldeyrisleyfi og þrátt fyrir síðari ákvæði um fríverslun með iðnaðarvörur, sbr. þátttöku Íslands í Fríverslunarbandalagi Evrópu og samning við Efnahagsbandalag Evrópu um þau mál. Á aðrar iðnaðarvörur úr landbúnaðarhráefni, sem fluttar eru inn frá löndum ofangreindra bandalaga, má leggja gjald til að jafna út hærri kostnað af dýrara hráefni í landinu. Til þess hefur ekki verið gripið, heldur hefur hráefnið (mjólkurmjöl og kartöflur) verið greitt niður með fé úr ríkissjóði.

Enn má geta þess, sem varðar stöðu smjörs á markaði í samkeppni við smjörlíki, að árið 1980 var heimilað með lögum að hafa allt að 25% af heildarfeitimagni smjörs úr öðru en mjólk. Með því varð heimilt að setja á markað nýja viðbitstegund mjólkurbúanna (smjörvi).

Með breyttum neysluvenjum hefur slaknað nokkuð á innflutningsverndinni. Aðflutningsgjöld á matvælum, sem ekki eru framleidd hér, en koma í stað innlendra matvæla, hafa lækkað og innflutningur aukist verulega. Má þar nefna ýmsa ávexti, barnamat, hnetusmjör og pakkamat. Lítils háttar hefur verið flutt inn af flatbökum þrátt fyrir áðurnefnd lög frá 1928 um varnir gegn gin- og klaufaveiki (í flatbökum er hrátt kjöt).

 

Breytingar til umræðu

Alþýðusambandið hætti að tilnefna mann í sexmannanefnd árið 1965. Síðan hefur félagsmálaráðuneytið skipað mann í staðinn. Forseti alþýðusambandsins vildi, að bændur semdu um verðlag við ríkisvaldið. Hann sat á alþingi og flutti sjálfur lagafrumvarp um málið. Stéttarsamband bænda hafði uppi óskir um slíka skipan allt frá árinu 1968 fram til 1980. Á þessum árum lagði landbúnaðarráðherra tvisvar (1972 og 1979) fram frumvarp til nýrra framleiðsluráðslaga með ákvæði um, að ríkið tilnefndi fulltrúa í sexmannanefnd. Þeir, sem mæltu með því, að teknir yrðu upp beinir samningar milli ríkis og bænda um verðlags- og kjaramál, litu svo á, að slík skipan væri eðlilegust, þar sem ákvarðanir ríkisvaldsins mótuðu mjög öll þau mál og hefðu raunar oft verið forsenda fyrir því, að samkomulag næðist í sexmannanefnd. Árið 1972 dagaði frumvarpið uppi, en árið 1979 var ákvæðið fellt niður í meðförum landbúnaðarnefndar.

Í áðurnefndu frumvarpi til nýrra framleiðsluráðslaga árið 1972 var heimild til að verðskerða hluta af framleiðslu hvers bónda til þess að halda heildarframleiðslu í skefjum. Frumvarpið var álit stjórnskipaðrar nefndar, en dagaði uppi, eins og áður sagði. Útflutningur varð mikill á næstu árum og á lágu verði og þörf fyrir útflutningsbætur óx að sama skapi. Árið 1979 voru sett ákvæði um framleiðslustjórn í framleiðsluráðslögin, þar sem framleiðsluráði var heimilað að skerða verð á nokkrum hluta framleiðslu hvers bónda. Var reiknað búmark fyrir hverja bújörð, en það var meðalafurðamagn nautgripa og sauðfjár áranna 1976-8. Átti að miða verðskerðingu, ef til hennar kæmi, við það magn, sem færi fram úr ákveðnum hluta búmarks (kvóta). Með bráðabirgðalögum sumarið 1980 varð heimilt að víkja frá því fyrir frumbýlinga og þá, sem eru með nýja fjárfestingu. Búmark hverrar jarðar hefur orðið leiðarljós um verðlag á framleiðslu einstakra jarða.

Í frumvarpinu til nýrra framleiðsluráðslaga árið 1972 var auk verðskerðingar til framleiðslustjórnar gert ráð fyrir sérstöku gjaldi á innflutt kjarnfóður. Gegn því var allmikil andstaða meðal bænda. Í lögum um framleiðslustjórn frá 1979 var takmörkuð heimild til að leggja á slíkt gjald. Með bráðabirgðalögum sumarið 1980 var heimildin rýmkuð. Hún var notuð þá þegar með álagningu 200% gjalds á cif-verðmæti. Átti með því að draga úr mjólkurframleiðslu, sem hafði verið í hröðum vexti. Gjaldið var fljótlega lækkað og var lengi 33,33%. Það rann í kjarnfóðursjóð. Tekjum sjóðsins hefur verið ráðstafað til uppbótar á verð nautgripa- og sauðfjárafurða, einnig til að greiða niður áburðarverð og til að styrkja sameiginlegar framkvæmdir í þeim búgreinum, sem nota mest innflutt kjarnfóður, svo sem til byggingar kjúklingasláturhúsa og eggjasamlags. Bændur á svæðum, þar sem harðindi voru árið 1983, fengu gjaldið endurgreitt.[xvi]

Framleiðsluráðslögin höfðu verið endurnýjuð nokkrum sinnum, þegar þau voru afnumin sumarið 1985 — síðasta útgáfa þeirra var frá 1981. Í staðinn komu lög um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum (búvörulög). Í þeim er innflutningsverndin óhögguð. Sérákvæði er um kartöflur, nýtt grænmeti, sveppi og blóm, þ.e. þær afurðir, sem oft vantar innlenda framleiðslu til að fullnægja eftirspurn. Er skipuð nefnd fimm manna til að meta þörf fyrir innflutning, með tveimur frá samtökum framleiðenda, tveimur fulltrúum innflytjenda þessara vörutegunda, sem viðskiptaráðherra tilnefnir, og oddamanni, sem landbúnaðarráðherra tilnefnir.

Skipan verðlagsnefndar breyttist, þannig að alþýðusambandið á rétt á að tilnefna tvo menn og bandalag starfsmanna ríkis og bæja einn. Hvorugur notfærði sér þann rétt í upphafi og tilnefndi félagsmálaráðuneytið menn í staðinn.

Ákvæði eru áfram um heimild til verðskerðingar af hluta framleiðslu hverrar jarðar. Réttur til útflutningsuppbóta skal skerðast um 1% á ári í 4% af heildarverðmæti landbúnaðarframleiðslunnar árið 1990 (afurðir loðdýra og eldisfiskur undanskilið), en því, sem ríkinu sparast í útflutningsbótum miðað við 9% uppbætur þessi ár, er veitt í sjóð til að efla búgreinar með rúman markað. Landbúnaðarráðherra er rétt að semja við bændasambandið um magn mjólkur- og sauðfjárafurða, sem framleiðendum verður ábyrgst fullt verð fyrir. Honum er ennfremur heimilt að skipta magninu eftir héruðum.

Verðlagning í heildsölu fer fram í sérstakri fimm manna nefnd fyrir hverja vinnslugrein. Nefndirnar eru undir forsæti verðlagsstjóra með tveimur fulltrúum afurðastöðva og tveimur fulltrúum ofangreindra samtaka neytenda, en þar fór í upphafi eins og í sexmannanefndinni með tilnefningu fulltrúa neytenda. Smásöluálagning fer eftir almennum verðlagslögum. Afurðastöðvum er skylt að greiða afurðirnar innan ákveðins tíma. Ákvæði er um forgang innlendra aðfanga. Verður það rætt í lokakafla.

 

Verðlagning einstakra afurða

Hvað þarf kjötverslun, sem kaupir heilan skrokk hjá sláturfélagi, að fá mikið fyrir frampartinn? Þessu þurfti sexmannanefnd að svara, meðan hún ákvað álagningu í smásölu. Til þess þurfti að vita, hvað skrokkurinn í heild kostaði mikið hjá sláturfélaginu, en það ákvað sexmannanefnd. Einnig þurfti að áætla hlutdeild frampartsins í verslunarrekstrinum, þ.e. í launum, tækjum og húsnæði, og svo þurfti að vita, hvað fengist fyrir afturpartinn í smásölu. Kostnaðarverð frampartsins var því álitamál í mörgum atriðum. Í reynd gerðist verðlagning í smásölu þannig, að sexmannanefnd og framleiðsluráð breyttu verðinu í hlutfalli við verðlagsbreytingar á ákveðnum kostnaðarliðum, sem menn færðu á einstakar vörutegundir, en löguðu verð einstakra vörutegunda að eftirspurninni að fenginni reynslu um hlutfallslega sölu þeirra. — Verð á gærum var miðað við heimsmarkaðsverð, eftir því sem unnt var, og sömuleiðis verð á ull fram til 1976, en þá breyttist það við niðurgreiðslu á verði hennar til iðnaðarins. Ullarverð hefur síðan verið látið breytast með verði á aðalafurðunum.

Líkt var farið um verðlagningu mjólkurafurða. Mjólkurbúunum var skylt að taka við allri mjólk og greiða hvern lítra sama verði (áður en verðskerðing samkvæmt búmarki kom til). Kostnaður við einstakar vinnsluafurðir, þar með talin gerilsneydd og fitusprengd nýmjólk,  fléttaðist saman. Smjör- og ostagerð var helst á sumrin, þegar mest barst af mjólk, en að vetrarlagi var mjólkurinnlegg lítið eða ekkert umfram það, sem seldist af neyslumjólk, þegar minnstu munaði. Af því leiddi, að tæki til osta- og smjörgerðar nýttust ekki nema nokkra mánuði á ári. Kostnaður við osta- og smjörgerð var því hluti af kostnaði við að fullnægja þörfum fyrir neyslumjólk árið um kring og sömuleiðis mátti líta á tekjur af ostum og smjöri, sem hluta af tekjum við framleiðslu neyslumjólkur.

Svo að dæmi séu tekin var kostnaðarverð léttmjólkur háð því, hvað fékkst fyrir rjóma, og kostnaðarverð skyrs háð því, hvað fékkst fyrir smjör og mysu. Hráefniskostnaður mjólkurbúsins breyttist ekkert, hvort sem búið notaði1 000 lítrum meira eða minna í nýmjólk eða hvaða aðra afurð, sem var. Það voru því ekki rök til að eigna einstökum vörutegundum ákveðinn hluta heildarkostnaðar mjólkurbúanna.

Þótt slík rök væru ekki til, varð að skipta heildarkostnaðinum með einhverju móti. Sexmannanefnd fór þannig að, að hún reiknaði smásöluverð á nýmjólk með því að setja grundvallarverð á mjólk í dæmið og áætla kostnað við neyslumjól eftir reynslunni í Reykjavík. Þegar dæmið hafði verið sett upp með kostnaðarliðum, var auðvelt að reikna verðbreytingar á neyslumjólk með breyttu verði á kostnaðarliðum, svo sem vinnulaunum, tækjum og byggingum. Dæmið gekk því aðeins upp, að fyrir aðra mjólk fengist sama verð í heild, en svo var ekki. Verðmiðlunin jafnaði metin. Á sama hátt urðu menn að ákveða, hversu mikið af sameiginlegum kostnaði skyldi falla á einstakar aðrar afurðir. Mynduðust þar fastar reglur, en þar var ekki heldur um að ræða raunverulegan kostnað tilheyrandi einstökum vörutegundum, svo að óháður maður hefði getað reiknað dæmið í stað sexmannanefndar, heldur varð reikningurinn að vera samningsatriði. Nokkrar minni háttar afurðir, svo sem kókómjólk og jógúrt, voru ekki verðlagðar af sexmannanefnd, heldur af mjólkurbúunum, en sexmannanefnd tók eftir á tillit til áhrifa þeirra á afkomu mjólkurbúanna.

Á sjötta áratugnum var lögð nokkur vinna í það af hálfu bændasambandsins að finna það hlutfall á verði afurða nautgripa og sauðfjár, sem tryggði jafna afkomubúgreinanna. Þótti rétt að hækka verð sauðfjárafurða meira en mjólkurverð og náði það fram að ganga í áföngum.

Verðlagning sexmannanefndar og framleiðsluráðs á mjólkurafurðum tók tillit til áhrifa verðsins á sölu. Sala á smjöri dróst saman með hækkandi verði, en sala á nýmjólk var frekar lítið háð verði. Þess vegna höfðu niðurgreiðslur á smjörverði mikil áhrif á neysluna, og ráðstafanir, sem styrktu stöðu smjörs í neyslu, urðu um leið til að draga úr þörfinni á að verðleggja nýmjólkina hátt.

 

Hvernig málið hefur verið hugsað

Búvörulögin voru samþykkt á alþingi vorið 1985 eftir allmiklar umræður. Umræðurnar snerust ekki á neinn hátt um grundvallaratriðið (í 41. grein):

Innflutningur landbúnaðarvara skal því aðeins leyfður að Framleiðsluráð staðfesti að innlend framleiðsla fullnægi ekki neysluþörfinni.

Engin andmæli komu fram gegn því ákvæði né heldur því, sem segir í 1. grein, að tilgangur laganna sé m. a.

að framleiðsla búvara til neyslu og iðnaðar verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu.

Í greinargerð lagafrumvarpsins, sem var stjórnarfrumvarp, var ekki skýrt, hvað átt væri við með breytilegum aðstæðum.

Vernd innlendrar búvöruframleiðslu komst á sem liður í almennum kreppuráðstöfunum, sem stöðvuðu innflutning á flestu því, sem einhver tök voru talin á að framleiða í landinu. Ráðstafanirnar hlutu viðurkenningu sem neyðarúrræði, þegar flest ríki höfðu tekið upp verndarstefnu, og margir þeirra, sem studdu þær, voru eftir sem áður talsmenn frjálsra viðskipta milli landa og andstæðingar verndartolla við venjulegar aðstæður. Þar má nefna skipulagsnefnd atvinnumála, sem ríkisstjórnin, sem tók við völdum 1934, skipaði. Hún taldi verndartolla viðsjárverða, þótt hún mælti með þeim til að koma fótum undir valdar iðngreinar, sem ættu síðar að geta staðist samkeppni við innflutning.[xvii] Nefndin lét hins vegar engan fyrirvara fylgja meðmælum sínum með eflingu kartöfluræktar til að fullnægja þörfum þjóðarinnar. Fram til þess tíma mættu tillögur um að hefta innflutning á matvælum andstöðu, þótt til væri innlend framleiðsla, en síðan sér hennar ekki stað á alþingi.

Þrátt fyrir einróma stuðning alþingis við vernd innlendrar búvöruframleiðslu, hefur almenningur löngum þóst gera slæm kaup í innlendum matvælum borið saman við erlend matvæli, eins og líka var bent á í umræðum um búvörulögin á alþingi vorið 1985. Þess vegna er merkilegt, að stjórnvöld hafa ekki lagt fram rökstudda greinargerð um nauðsyn verndarinnar. Engin úttekt er til af hendi stjórnvalda um það, hversu miklum hluta næringarþarfar þjóðarinnar er fullnægt með innlendum matvælum, t.a.m. með samanburði við önnur ríki Fríverslunarbandalags Evrópu, og engar ráðstafanir hafa verið gerðar til að tryggja nægilegar fóðurbirgðir í byggðum landsins né önnur aðföng, ef út af brygði.

Í sambandi við það, sem lögin segja um, að nægjanlegt vöruframboð skuli vera tryggt við breytilegar aðstæður, má spyrja, hvort átt sé við misjafnt árferði hér á landi, eins og menn hafa kynnst undanfarna áratugi, eldgos með stórfelldu öskufalli, aðflutningsteppu af völdum ófriðar eða almenn harðindi á norðurhveli jarðar af völdum kjarnorkusprenginga, jafnvel allt í senn. Vitaskuld er erfitt að áætla líkur á slíkum áföllum, en vel mætti áætla, hvað þjóðin þoli, þ.e.a.s. meta hvaða áhrif ákveðnar þrengingar hefðu á næringarskilyrði þjóðarinnar.

Þetta grundvallaratriði landbúnaðarmálanna sker sig úr öðrum atriðum. Ekki hefur komið fram á alþingi annað en að um það sé samstaða, en um flest annað hefur verið allnokkurt sundurþykki. Eina öryggisráðstöfunin, sem stendur, en án frekari rökstuðnings, er, að bústofn landsmanna er mikill og afurðageta hans umfram nauðþurftir þjóðarinnar.

Útflutningsbæturnar koma þessu máli við. Þær komust á í hagsmunatogstreitu og hafa löngum verið skoðaðar þannig. Almenningsálitið virðist því vera meðmælt framleiðslu til að fullnægja þörfum líðandi stundar, af því að þjóðinni er talið öryggi í því, en ekki framleiðslu umfram það.

Í búvörulögunum er ákvæði, sem lýtur að þessum málum, þar sem segir, að tilgangur laganna sé, „að innlend aðföng nýtist sem mest við framleiðslu búvara, bæði með hliðsjón af framleiðsluöryggi og atvinnu“ (5. atriði). Í greinargerð með frumvarpinu er bent á, að slík stefnumörkun sé nýmæli í lögum um framleiðslu- og sölumál landbúnaðarins, en ákvæðið ekki rökstutt frekar. Í 30. grein er þessu ákvæði fylgt eftir með heimild til að innheimta gjöld af innfluttu fóðri, fyrst allt að 50% grunngjaldi til styrktar innlendri fóðuröflun og fóðurvinnslu og svo allt að 150% sérstöku fóðurgjaldi, sem má endurgreiða eftir þörf markaðarins fyrir viðkomandi búvöru.

Í sambandi við kynningu á þessum heimildum til að innheimta gjöld af innfluttu fóðri setti landbúnaðarráðherra fram þau rök fyrir innflutningsverndinni í framsögu í neðri deild, að unnt sé að fá erlendis ýmsar landbúnaðarafurðir á niðurgreiddu verði langt undir framleiðslukostnaði og að allar þjóðir í kringum okkur reyni að verjast innflutningi þeirra til þess að koma í veg fyrir að kippt verði fótum undan innlendum landbúnaði og bætti svo við:

Það er ekki aðeins talið hagsmunamál landbúnaðar hvers lands heldur ekki síður öryggisatriði fyrir hverja þjóð að geta treyst sem mest á innlenda fæðuöflun. Í því sambandi fengum við aðvörun á s.l. hausti (1984)[xviii] þegar truflun varð á innflutningi í verkfalli opinberra starfsmanna enda eru lítil rök fyrir því að láta stuðnings- og verndaraðgerðir stjórnvalda í nágrannalöndum okkar kippa fótum undan íslenskum landbúnaði.

Í framsögu í efri deild vakti ráðherra sérstaklega athygli á áðurnefndu fimmta atriði tilgangs laganna,

þar sem áhersla er lögð á þær búgreinar sem fyrst og fremst nýta innlend aðföng við framleiðsluna. Það atriði tel ég vera eitt af grundvallarskilyrðunum til þess að íslenskur landbúnaður dafni í framtíðinni.

Þessum rökum var ekki andmælt á þingi.

Venjulegt er í þessum efnum, eins og ráðherra gerir, og hefur verið alveg síðan í heimskreppunni, að menn slengi saman rökum um öryggi þjóðarinnar og rökum, sem lúta að því, að ekki sé um að ræða verð á heimsmarkaði, sem standi undir framleiðslukostnaði þeirra, sem bjóða vöruna, m.ö.o. sömu rökum og þóttu mæla með vernd iðnaðar á tímum heimskreppunnar fyrir 1940. Slíkur málflutningur á nokkurn þátt í því, að öryggisrökin, sem vafalaust njóta almennari stuðnings en hin síðarnefndu, hafa ekki komið skilmerkilega fram.

Sá grundvallarmunur hefur orðið á forsendum verðlags fyrir landbúnaðarafurðir á liðnum 100 árum, að upphaflega voru viðskipti við útlönd án afskipta stjórnvalda, en nú er innlendur markaður aðskilinn frá heimsmarkaði. Alþingi bændaþjóðarinnar felldi árin 1887 og 1889 tillögu til verndar innlendri smjörgerð, en á alþingi neytendaþjóðarinnar árið 1985 var ekki reynt að hrófla við algildu verndarákvæði. Á heimsmarkaði hefur orðið sú meginbreyting, að verðlag á búfjárafurðum þar er miklu lægra en verðlag innanlands í nálægum löndum. Sérstaklega gildir þetta um smjör, sem er svo auðvelt að geyma.

Um aldamótin þegar innflutningur var frjáls voru innlend matvæli drjúgur hluti af neysluútgjöldum almennings eða meira en helmingur, eins og bent var á í inngangi, en nú, þegar innflutningur er bannaður á þeim matvælum, sem framleidd eru í landinu, eru innlend matvæli lauslega áætlað um 1/8 af neysluútgjöldum. Nokkur hluti þeirra útgjalda er ekki kostnaður við framleiðslu hráefnisins, heldur vegna vinnslu og dreifingar, sem ætla má, að yrði ámóta mikill, þótt innflutningur á matvælum yrði óheftur. Hlutur sjálfrar búvörunnar í neysluútgjöldum landsmanna er því trúlega minni en 1/10.

Stuðningur almennings við innlendan landbúnað hefur verið í trausti þess, að framleiðslukostnaðurinn gæti minnkað. Stjórnvöld hafa beitt margvíslegum aðgerðum í því skyni allt síðan jarðræktarlög voru sett 1923 og minnst var á í 1. kafla. Lengi umbáru menn útflutningsbætur í trausti þess, að útflutningurinn stæðist betur samkeppni með aukinni framleiðni. Um þetta stóðu saman fulltrúar neytenda með kröfur um aukna framleiðni og félagsskapur bænda og hvers konar búnaðarfræðingar, sem höfðu það hlutverk með rannsóknum og leiðbeiningum að auka framleiðni. Trúin á að auka mætti framleiðnina treysti einnig þann stuðning, sem var við lánveitingar opinberra aðila til framkvæmda í landbúnaði. Almenningur hefur því ekki stutt verndaraðgerðir við landbúnaðinn, hvað sem þær kostuðu, en hefur heldur aldrei staðið andspænis því að verða að meta það, hvers virði þær eru.

Landshagir. Þættir úr íslenskri atvinnusögu, gefnir út í tilefni af 100 ára afmæli Landsbanka Íslands, 299-323

 

Skýringar ásamt heimildum



[i] Í greininni er ekki getið sérstaklega almennra, opinberra heimilda, svo sem verslunarskýrslna, búnaðarskýrslna, stjórnartíðinda og alþingistíðinda.

[ii] Stjórnartíðindi 1912.

[iii] Um mjólkurmál í Reykjavík fram undir 1940, sjá Þórunni Valdemarsdóttur 1985: Mjólkursaga á mölinni. Landnám Ingólfs. Safn til sögu þess 2, s. 36-55.

[iv] Þorsteinn Þorsteinsson 1928: Island under og efter Verdenskrigen. En Ökonomisk oversigt.
Kaupmannahöfn.

[v] Óbirt athugun Torfa Ásgeirssonar.

[vi]Torfi Ásgeirsson 1985: Verðlagsbreytingar 1900-1938. Klemensarbók. Reykjavík, s. 306.

[vii] Athyglisverðasta undanþágan var veitt til innflutnings sauðfjár frá Þýskalandi árið 1933.

[viii] m.a. ósoðnu kjöti og gærum.

[ix] Hvortveggja lögin bráðabirgðalög nýrrar ríkistjórnar, en staðfest á alþingi fyrir jól og af
konungi strax á nýári.

[x] Sigurður Einarsson 1965: Saga Mjólkursamsölunnar í Reykjavík. Reykjavík.

[xi] Árbækur Landsbanka Íslands eru heimildir um verðlagningu landbúnaðarafurða og útflutning þeirra þessi ár.

[xii] Fyrst sem bráðabirgðalög þá síðsumars.

[xiii] Jón Sigurðsson 1975: Vísitölubinding kaupgjalds. Fjármálatíðindi I, XXII. árg., 15-30.

[xiv] Árbók landbúnaðarins er helsta heimildin um verðlagsmál og afurðasölu síðan 1943.

[xv] Á þetta reyndi fyrst eftir 1970 með bættum flugsamgöngum við útlönd og með eflingu innlendrar garðyrkju.

[xvi] Fyrst réð framleiðsluráð landbúnaðarins framkvæmd málsins, en síðar landúnaðarráðuneytið.

[xvii] Álit og tillögur Skipulagsnefndar atvinnumála. I. Reykjavík 1936.

[xviii] þ.e. hafnsögumanna.