Lýðræðissetrið ehf. - Framleiðslustjórn í landbúnaði

Merki Lýðræðissetursins

Lýðræðissetrið Demokratisentret Democracy Center

Rannsókn og ráðgjöf um aðferðir við atkvæðagreiðslu og kosningu

Greinargerð til Framleiðsluráðs landbúnaðarins í júní 1988

Efnisyfirlit

  1. Hvað, hversu mikið og hvernig á að framleiða?
    1. Viðbúnaðarverðlaun til búgreina
  2. Framleiðslumagni einstakra búa stjórnað
    1. Um vísitölubú
    2. Verður enn lengi nauðsyn sérstakrar framleiðslustjórnar?
    3. Búmark, fullvirðisréttur og svæðisskipting
  3. Stjórn garðyrkjunnar
    1. Kartöflur
    2. Ylrækt
    3. Skipting heildarmagns einstakra tegunda garðmatar
    4. Viðauki: Stjórn kartöfluframleiðslunnar í Englandi, Noregi og Svíþjóð
      1. England
      2. Noregur
      3. Svíþjóð
  4. Stjórn búfjárræktarinnar
    1. Útboð á framleiðslurétti gegn peningum
    2. Útboð á framleiðslurétti gegn atkvæðum
  5. Stærð framleiðslustofns stjórnað í stað afurðamagns
  6. Áhrif fullvirðisréttar á verðlag afurða og jarða
  7. Stuðlað að búháttabreytingum
  8. Úthlutun fullvirðisréttar í ýmsum löndum
    1. Efnahagsbandalag Evrópu
    2. Finnland
    3. Noregur
    4. Svíþjóð
    5. Austurríki
    6. Sviss
    7. Ísrael
    8. Kanada
  9. Heimildir

Markmið með búvöruframleiðslunni, þ.e. matvælaframleiðslunni, eru skilgreind og ályktað um aðgerðir í þágu þeirra, m.a. jafnvægi búgreina. Fjallað er um aðgerðir sem treysta afkomuöryggi búgreina í heild og einstakra bænda, en búa bændum um leið frjálsræði til að laga búskap sinn að breyttum aðstæðum. Bent er á málatilbúnað, sem þjónar markmiðum þeirra, sem hafa þótt andstæð, svo sem að treysta búsetu án þess að hvetja til framleiðsluaukningar og að stuðla að nýsköpun, án þess að bóndi sé látinn afsala sér rétti til að halda áfram fyrri búrekstri.

Núverandi grundvöllur að stjórn landbúnaðarframleiðslunnar var lagður með búvörulögunum árið 1985. Hann er í veigamiklum atriðum líkur þeim grundvelli, sem landbúnaðurinn starfaði áður á og hafði mótast um hálfrar aldar skeið. Með lögunum er vikið frá almennri reglu um, að verðlag mótist af víxlverkun framboðs og eftirspurnar í samkeppni framleiðenda og neytenda innanlands og erlendis. Fyrst er vikið frá henni með því að takmarka innflutning, og má ekki flytja inn búvöru, meðan boðin er fram innlend framleiðsla. Með tilkomu innflutningstakmarkananna upp úr 1930 hvarf það aðhald um verðlag, sem framleiðendum var veitt með samkeppni erlendis frá, enda var komið á opinberri verðlagsstjórn svo að segja samtímis til að tryggja hóflegt verðlag.

Rökin fyrir innflutningstakmörkunum í búvörulögunum 1985 voru þau, að það treysti öryggi þjóðarinnar að búa að sínu í þessu efni. Rökin voru ekki skýrð frekar, en Framleiðsluráði landbúnaðarins falin ábyrgð á málinu, annað ákvæði. sem fellt var í lögin, er um innlenda fóðuröflun, sem heimilt er að treysta með gjaldi á innflutt fóður. Var það einnig talið varða öryggi þjóðarinnar að búa sem mest að innlendu fóðri. - Innflutningstakmarkanirnar gilda því aðeins, að innlendri eftirspurn sé fullnægt. Nú orðið er henni fullnægt fyrir flestar afurðir árið um kring, en stundum vantar innlendar matjurtir.

Vegna góðrar afkomu almennings er neysla nú þegar svo mikil á flestum inmatvælum, að framboð umfram venjulega neyslu mundi þrýsta verðlagi niður og miklu meira en svaraði til aukinnar sölu. Þar sem framleiðslukostnaður hér og verðlag er miklu hærra en það verð, sem fæst við útflutning, mundi framleiðsla umfram venjulega neyslu innanlands lækka verðlag stórlega, nema gerðar séu sérstakar ráðstalanir. Útflutningsverð er ekki til leiðsagnar um það verðlag, sem þarf til að fullnægja innlendri eftirspurn. Kartöfluverð, sem fengist við útflutning, er svo lágt, að enginn mundi sjá sér hag í að setja niður útsæði, ef það verðlag gilti hér. Verð á eggjum og kjúklingum, eins og það var alllengi haustið 1987, var svo lágt, að enginn hefði haft hag af því að setja á hænuunga til að halda áfram slíkri framleiðslu. Svo stórfelldar verðsveiflur eru því ekki til leiðsagnar um hæfilegt framleiðslumagn.

Þetta eru gömul sannindi, og raunar lúta kennslubókardæmi í hagfræði framboðs og eftirspurnar að þessu eðli búvöruframleiðslunnar. Þessa gætir misjafnlega eftir því hversu varanlega menn eru bundnir við framleiðsluna. Framleiðendur eggja og kjúklinga, sem búa í nágrenni þéttbýlis, eiga tiltölulega auðvelt með að draga saman framleiðsluna, þegar verð lækkaeir geta beint vinnuafli sínu að öðrum störfum og nýtt húsakost til annars, líkt og verkstæðismenn í þéttbýli. Þeir geta líka verið tiltölulega fljótir að auka framleiðsluna. Viðbrögð svínabænda eru seinni. Nautgripa- og sauðfjárbændur eiga óhægast með að fylgja dægursveiflum í verðlagi. Þær yrðu þeim því síst til leiðbeiningar um hæfilegt framleiðslumagn, enda er langt síðan hætt var að styðjast við þær.

Þriðja ákvæði búvörulaganna, sem gengur gegn lögmálinu um, að verðlag mótist að fullu af framboði og eftirspurn, varðar heimild samtaka framleiðenda til að fela stjórnvöldum verðlagninguna til að tryggja viðunandi afkomu. Með því er girt fyrir það, að framboð aðlagist eftirspurn með fyrirvaralitlum þrengingum framleiðenda í greinum, sem felldar eru undir slíka stjórn. Því þarf nú aðrar ráðstafanir til að halda framleiðslunni innan hæfilegra marka.

Rifja má upp, hvernig staða landbúnaðarins hefur verið gagnvart umheiminum þessa öld. Fram eftir öldinni bjuggu nálæg ríki við frjálsa verslun. Verðlag á landbúnaðarafurðum var líkt í löndunum, en munurinn svaraði til flutningskostnaðar. Þegar farið var að takmarka innflutning til Íslands á 4. áratugnum og ákveða verð innanlands með samningum, var ekki verulegur munur á verði hér og erlendis, eftir stríð hafa aðstæður breyst hægt og sígandi og bilið milli innanlandsverðlags í Evrópu og heimsmarkaðsverðs hefur breikkað, og er raunar óralangt á milli á þeim vörutegundum, sem geymast best.

Forsendur fyrir niðurgreiðslur hafa einnig breyst. Þær voru lengi til þess gerðar að draga úr verðbólgu. Þótt þannig væri gengið í ríkissjóð, vannst það upp með minni launakostnaði. Samtök launþega voru hlynnt slíkum ráðstöfunum, meðan neysla var fábreytt og greidd voru niður matvæli, sem neytt var almennt. Síðar meir var það tilgangurinn með niðurgreiðslunum að auka innanlandsneyslu kindakjöts og draga þannig úr útgjöldum til útflutningsbóta. Enn er af því nokkur hagur fyrir ríkissjóð, en neytendur hafa ekki jafnalmenna hagsmuni í málinu og áður vegna breyttrar neyslu. Þeir stundarhagsmunir ríkissjóðs og samtaka launþega og vinnuveitenda, sem áður mótuðu slíkar aðgerðir, eru því ekki eins veigamiklir og áður. Þess í stað kveður meira að viðleitni til að halda niðri álögum á almenning. Því er knýjandi, að menn taki afstöðu til þess, hvers virði það sé þjóðinni, að hér séu framleidd matvæli til eigin neyslu og hverju menn vilji til kosta.

A. Hvað, hversu mikið og hvernig á að framleiða?

Það öryggi, sem menn vilja treysta með takmörkunum á innflutningi, er háð því, að landsmenn neyti innlendra matvæla að einhverju ráði. Ekki hefur verið gerð grein fyrir því, hvernig þjóðin er stödd í þessu tilliti varðandi einstök næringarefni. Meðan ekki er við slíka greinargerð að styðjast, verður að álykta lauslega um málið. Ef aðdrættir stöðvuðust, eru grænmeti og mjólk þær innlendar afurðir, sem eru brýnastar nauðsynjar. Kartöflur og rófur geta bætt upp skort á kornvöru. Athuga þyrfti, hvernig þjóðin er stödd með fiskbirgðir, og hvernig gengi að afla fisks með takmörkuðu eldsneyti. Sömuleiðis þyrfti að gera grein fyrir, hve mikið innlend fóðuröflun mundi skerðast, bæði fóður ræktað á landi og unnið úr sjávarfangi. Ennfremur þyrfti að gera grein fyrir, hver varasjóður það fóður, sem nú er aflað handa sauðfé og hrossum, geti verið handa nautgripum til mjólkurframleiðslu.

Það öryggi, sem menn vænta, að innlend framleiðsla búi þjóðinni, verður því meira sem framleiðslan er meiri. Þá skiptir í sjálfu sér ekki máli, meðan allt er með felldu, hvort allrar framleiðslunnar er neytt hér á landi eða hún flutt út að hluta. Aukin neysla innanlands, sem fengist með lækkuðu verði, kallar á aukna framleiðslu og er því áhrifarík leið til að efla öryggið. Ef þjóðin tekur innflutta ávexti fram yfir innlenda tómata, hrísgrjón fram yfir kartöflur og dregur úr neyslu á mjólk og afurðum hennar, skerðist það öryggi, sem innlend framleiðsla veitir. Ef þjóðin dregur úr neyslu á kjöti framleiddu á innlendu fóðri, en neytir heldur kjöts, sem framleitt er á innfluttu fóðri eða fisks, dregur úr því öryggi, sem menn vænta af innlendri fóðuröflun sem undirstöðu og varasjóði til mjólkurframleiðslu. Auka má neyslu á kjöti framleiddu á innlendu fóðri með því að halda niðri verði þess. Þá dregur úr neyslu á öðru kjöti frá búgreinum, sem eru stundaðar nærri þéttbýli, þ.e.a.s, búgreinum, sem nota vinnuafl og annað, sem hefur fullt gildi á markaði m.a. til gjaldeyrisöflunar. Ennfremur má taka það með í reikninginn, að aukin neysla á kjöti, sem framleitt er á innlendu fóðri, dregur úr neyslu á dýrari fisktegundum og stuðlar þar með að auknum útflutningi og gjaldeyrisöflun.

Oft er bent á gildi landbúnaðarins til gjaldeyrisöflunar og gjaldeyrissparnaðar. Vitaskuld er sanngjarnt að telja landbúnaðinum til tekna það, sem hann sparar í innflutningi, en ekki fæst lengur fullnægjandi stuðningur við það sjónarmið að takmarka innflutning með slíkum rökum. Nú er hins vegar það sjónarmið ríkjandi í þeim efnum, að hvert fyrirtæki eða hver framleiðslugrein sanni gildi sitt til öflunar eða sparnaðar gjaldeyris með samkeppni við aðrar framleiðslugreinar. Framleiðslugrein leggist þá af, ef afkoman verður lakari en í öðrum greinum. Síðan sé það hlutverk ríkisvaldsins að tryggja jafnvægi í viðskiptum við aðrar þjóðir með almennum ráðstöfunum varðandi gengi og lánsfé. Innflutningstakmarkanirnar koma í veg fyrir slíkan mælikvarða á búvöruframleiðsluna í reynd, en að sjálfsögðu má reikna dæmið. Þá reynist gjaldeyrissparnaðurinn lítill reiknaður á starfandi mann í landbúnaði, ef matvæli eru reiknuð á heimsmarkaðsverði.

Sauðfjárrækt og nautgriparækt, sem hafa nýtt meira af innlendu efni en aðrar búfjárgreinar, hafa í vaxandi mæli orðið háðar aðföngum, og dregur það úr öryggisgildi þeirra. Æskilegt er að finna almennan mælikvarða til að meta öryggisgildi matvælaframleiðslu. Virðisaukinn sýnist vera slíkur mælikvarði. Hann er reiknaður með því að draga kostnað við aðföng frá tekjum af afurðasölu. Virðisaukaverðlaun sem öfugur virðisaukaskattur mundu hvetja til þeirrar framleiðslu, sem skilar mestu í þessu efni. Til glöggvunar á því má bera saman tvö bú með jafnmikla framleiðslu. Annað hefur lítil aðföng og hefur því hlutfallslegan mikinn virðisauka, en það er það. sem búið á eftir handa vinnu og fjármagni að frádregnum öðrum kostnaði. Hitt búið kaupir mikið til búsins og hefur lítinn virðisauka. Þarna gæti verið um að ræða tvö bú í sömu búgreininni, nautgriparækt, þar sem önnur jörðin er góð heyskaparjörð og landmikil, en á hinni er stór áhöfn miðað við land og notað mest aðkeypt fóður. Einnig gæti verið um að ræða samanburð á búum hvorri í sinni grein, þar sem önnur búgreinin nýtir kosti landsins, en hin búgreinin er háð aðföngum.

Athugum betur tvær búgreinar sem eru sem ólíkastar í þessu efni, stóðbúskap, þar sem folaldakjöt er aðalafurðin, og holdakjúklingarækt. Á bújörð, þar sem eru góðir hrossahagar sumar sem vetur og til fellur fóður, sem nautgripir og sauðfé leifir, má hafa allnokkurt stóð með litlum kostnaði. Virðisauki og virðisaukaverðlaun geta orðið verulegar stærðir í hlutfalli við verðmæti folaldakjötsins. Ef stóði er fjölgað fram yfir það, sem slík beit og fóður ber, snárhækkar kostnaðurinn á viðbótarmeri og virðisauki hennar verður minni en meranna, sem fyrir voru, og fljótlega alls engin. Líkt þessu má álykta um sauðfjárrækt. Þar sem hún er stunduð með góðum arangri og kostnaður er lítill hluti tekna, yrðu verðlaunin mikils virði í hlutfalli við framlegð búsins, en aukning framleiðslunnar með verulegum aðföngum mundi skila litlu og menn því halda aftur af sér.

Með virðisaukaverðlaunum lækkaði afurðaverð og við það dregur úr ávinningi af að fjölga fé, sem kostar meira í fóðri og öðru en meðalkostnaður búsins var. Nokkuð öðru máli mundi gegna um holdakjúklinga. Þar er framlegðin lágt hlutfall af afurðaverði og þar með virðisaukaverðlaunin, en lítið dregur úr virðisauka á hvern kjúkling við aukningu, þar sem kostnaðurinn á hvern nýjan kjúkling er lítið meiri en hann var fyrir að meðaltali. Virðisaukaverðlaunin yrðu því hlutfallslega mikils virði fyrir þá framleiðslu, sem nýtir gæði landsins hóflega, en lækkað afurðaverð samfara þeim héldi aftur af mönnum að kosta miklu til við framleiðsluaukningu.

Ákveða þyrfti sérstaklega, hvaða framleiðsla þætti verðlauna verð. Kæmi til álita að gera upp á milli matvælategunda, svo sem með því að verðlauna matjurtarækt meira en annað. Á móti því mælir, að það flækir reikningshald og eftirlit, þar sem annar búskapur er stundaður með matjurtarækt. Mætti samt hugsa sér virðisaukaverðlaun hlutfallslega mismikil eftir vægi afurðategunda á búinu.

Með lögum um virðisaukaskatt árið 1988 urðu bændur skattskyldir sem aðrir framleiðendur. Almenn regla er þar, að framleiðendur skili skýrslu um virðisauka sinn sex sinnum á ári, en vegna sérstöðu landbúnaðarins skulu bændur skila skýrslu aðeins tvisvar á ári. Er það meðal annars með tilliti til þess, að tekjur og gjöld bænda dreifast mjög misjafnt á árið. Með því að gera virðisaukaverðlaun að tekjum bænda kynni að þykja ástæða til að þeir skiluðu skýrslu oftar.

Afurðaverð og virðisaukaverðlaun yrði að ákveða í samningum ríkisvalds og landbúnaðarins. Afurðaverði og þar með smásöluverði yrði haldið niðri með virðisaukaverðlaunum. Reynslan yrði að kenna mönnum að nálgast hæfilegt framleiðslumagn. Gæti slík verðlækkun komið í stað lækkaðs söluskatts á matvæli. Eftir sem áður mætti koma við verðlækkun með því að greiða niður heildsöluverð, ef ástæða þætti til.

Gjald, sem lagt hefur verið á innflutt fóður, hefur styrkt stöðu innlendrar fóðuröflunar. En með virðisaukaverðlaunum þyrfti ekki að spyrja beint um hlut innlendrar fóðuröflunar, heldur yrði hún hluti af dæminu, þegar virðisaukinn er reiknaður og hlutfall hans af heildarkostnaði. Enn má telja það virðisaukanum til ágætis í þessu sambandi, að fjármagnskostnaður er hluti af virðisaukanum og því verðlaunaður, en góður útbúnaður í tækjum og húsakosti styrkir þann viðbúnað, sem innlend matvælaframleiðsla veitir þjóðinni.

Áhrif virðisaukaverðlauna yrðu þessi:

a. Stuðningur við innlenda matvælaframleiðslu beindist að hinum innlenda hluta framleiðslunnar, en ekki er að öðru leyti gert upp á milli greina eða búhátta.

b. Með því að ákveða hlutfall tekna, sem framleiðendur hljóta annars vegar í afurðaverði og hins vegar með virðisaukaverðlaunum, má móta framleiðslumagn og afkomu framleiðenda í heild að fenginni reynslu.

c. Framleiðendur hefðu hag af því að telja fram að fullu, þar sem það eykur virðisaukaverðlaun. Talið er, að undanskot undan skattframtali sé auðveldara, ef selt er fram hjá aðalafurðastöðvunum. Virðisaukaverðlaunin mundu því beina afurðasölunni betur að hinum betur búnu afurðastöðvum og verslunum.

d. Með virðisaukaverðlaunum má markvisst styrkja búsetu, eftir því sem ástæða þykir til, án þess að hvetja til aukinnar framleiðslu búvöru, með hækkuðum verðlaunum en óbreyttu afurðaverði á svæðinu.

e. Með virðisaukaverðlaunum má stjórna heildarmagni búgreinanna án þess að þurfa að skipta heildarmagninu með úthlutun framleiðsluréttar til einstakra framleiðenda (með búmarki og fullvirðisrétti).

f. Þetta lítur nógu vel út, en athugum, hvernig mundi takast til með framkvæmd og eftirlit. Hugmyndin er öll háð því, að virðisaukabókhaldi sé hvort sem er komið á. Við framleiðslu á rekstrarföngum veitist nokkurt aðhald um rétt framtal virðisauka. Seljandi getur vissulega lækkað virðisauka sinn og þar með virðisaukaskatt með vantalinni sölu, en hagur kaupanda veitir þar aðhald, þar sem hann lækkar virðisauka sinn og virðisaukaskatt með framtöldum kaupum á aðföngum.

g. Með virðisaukaverðlaunum breyttist þetta, eins og nú skal skýrt. Framleiðandi yki virðisaukaverðlaun sín með ýktu tekjuframtali. Sá, sem kaupir af honum (vinnslustöð, heildsala eða smásala), hefur hag af ýktum útgjöldum, þar sem þau lækka virðisauka hans og virðisaukaskatt. Hafa þeir því sameiginlega hagsmuni af röngu framtali. Á móti því kemur, að kaupandinn þarf að gera grein fyrir áframhaldandi sölu á afurðunum, og með oftöldum kaupum á afurðum getur reynst snúið að skýra raunverulegt sölumagn.

h. Framleiðandi getur lækkað reiknaðan virðisauka og þar með virðisaukaverðlaun með því að vantelja kaup á aðföngum, svo sem fóðri. Seljandi fóðursins getur lækkað reiknaðan virðisauka sinn og þar með virðisaukaskatt með því að vantelja sölu á fóðri. Þarna eru sameiginlegir hagsmunir í því að vantelja viðskiptin.

i. Málið þarf nánari athugunar við. Ég tel samt ekki líklegt, að ráð finnist varðandi aðhald við framtal sem geri virðisaukaverðlaun að raunhæfri aðgerð.

Viðbúnaðarverðlaun til búgreina

Þótt ekki sjáist ráð til að verðlauna búrekstur í hlutfalli við framlag hvers framleiðanda til viðbúnaðar, sýnist mega verðlauna búgreinarnar í slíku hlutfalli. Þá yrði, þegar metinn er heildarkostnaður við framleiðslu einstakra búgreinaafurða, reiknað hversu mikill hluti kostnaðarins er rekstrarútgjöld. Afgangurinn er viðbúnaðarframlag búgreinarinnar. Það má verðlauna með framlagi hins opinbera, sem yrði á afurðir hverrar búgreinar í hlutfalli við viðbúnaðarframlag hennar. Afurðaverð til neytenda lækkaði að sama skapi. Með þessu fengist samnefnari fyrir hlutfallslegt gildi einstakra búgreina í þágu viðbúnaðar. Hins vegar er ekki tekið tillit til mismunandi rekstrarhátta framleiðenda sömu afurða. Bóndi, sem framleiddi mjólk á innfluttu fóðri, mundi fá sama viðbúnaðarframlag á mjólkurlítra og bóndi, sem nær mikilli mjólk á góðum heyjum.

Nú verða sveiflur í árferði. Búgrein, sem skilar miklu af gæðum landsins í góðu ári, hefur aukin rekstrarútgjöld í hörðu ári og minni afurðir, ef viðbúnaðarframlagið er verulegur hluti af tekjum búgreinarinnar og byggir á sem nýjustum kostnaðarreikningi. Getur fyrirkomulagið aukið tekjusveiflur vegna árferðis. Úr þessu má draga með því að nota kostnaðarhlutföll nokkurra undanfarinna ára til að reikna viðbúnaðarhlutallið.

B. Framleiðslumagni einstakra búa stjórnað

Um vísitölubú

Allt frá því að farið var að reikna verðlagsgrundvöll landbúnaðarafurða, hefur verið miðað við vísitölubú. Önnur aðferð hefði getað verið sú að búa til reikning fyrir landbúnaðinn í heild eða einstakar búgreinar. Með því að reikna greinina í heild hefði eftir sem áður mátt meta til kostnaðar alla liði, svo sem vinnuafl og fjármagn, og tekjuliði. Má vera, að sterk viðmiðun við vísitölubú hafi hulið mönnum tækifæri til framleiðslustjórnar, eins og bent skal á. Hvor viðmiðunin, sem höfð er, hljóta einstakir liðir reikningsins að verða samkomulagsatriði að einhverju leyti. Sennilegt er, að reikningur allrar búgreinarinnar aðlagaðist betur breyttum kringumstæðum en reyndin hefur verið með vísitölubúið, þar sem verðlagsgrundvöllurinn hefur stundum verið óbreyttur árum saman.

Verður enn lengi nauðsyn sérstakrar framleiðslustjórnar?

Til viðbótar við aðgerðir til framleiðslustjórnar, sem gerð var grein fyrir í inngangi, hefur verið gripið til sérstakra aðgerða með mismunandi verði, annars vegar á framleiðslu innan fullvirðisréttar og hins vegar því verði, sem fengist við útflutning án bóta og vitað er, að er svo lágt, að enginn vill framleiða fyrir það. Nú er komið nokkurt jafnvægi á þær aðgerðir. Spyrja menn, hvort þær muni ekki verða óþarfar eftir fáein ár. Hafa menn þá í huga, að tekist hafi að ná markmiðum framleiðslustjórnar í mjólkurframleiðslu, en svo mjög sé þrengt að sauðfjárbændum, að búast megi við stórfelldum samdrætti á nokkrum árum, og verði þó engan vanda að leysa í afurðasölu.

Hér eru ekki rök til að fullyrða, hvað framundan kunni að vera. Allmikil framleiðslugeta er ónýtt. Almennt er búist við framhaldi á þeirri þróun til aukinnar framleiðni, sem lengi hefur verið, bæði í sjálfri framleiðslunni og í nýtingu afurðanna. Enn má hugsa sér, að fram komi nýjar afurðir, sem keppi við þær afurðir, sem nú eru framleiddar. Á hinu leitinu eru svo þær hugmyndir, að mannkynið ofbjóði náttúrunni og komi að því fyrr eða síðar, að þörf verði fyrir alla framleiðslugetu íslensks landbúnaðar, en opinber stjórn til að halda aftur af framleiðendum verði óþörf. Ekki er trúlegt, að til þess komi í bráð.

Búmark, fullvirðisréttur og svæðisskipting

Búmark var til viðmiðunar um verðskerðingu eftir á, þegar komið hafði fram, hversu mikið vantaði á verðlagsgrundvallarverð. Vildi dragast, að sú vitneskja fengist. Þess vegna varð búmark óskýr leiðbeining til framleiðenda. Með fullvirðisrétti var tekin upp sú aðferð að ákveða rétt manna fyrirfram. Reynist það skilvirkara.

Landbúnaðinum hafa um alllangt skeið verið sett þröng mörk. Áður en búmark kom til sögunnar og síðar fullvirðisréttur, fengu bændur ekki bein skilaboð um það. hvernig söluvandkvæðin vörðuðu hvert einstakt bú, þótt staðan hefði þá um nokkurt skeið verið örðug séð af sjónarhóli forsvarsmanna bænda og afurðasölunnar. Með svæðisskiptingu verða skilaboðin einnig skýr til forsvarsmanna héraðanna.

Athugum hvernig nota má verðlagsgrundvöll búgreinar við aðgerðir við framleiðslustjórn. Grundvöllurinn miðast við búskapinn á líðandi stund, eftir því sem heimildir eru til um. Ef stefnt er að samdrætti í búgreininni, er sett inn í búreikninginn nýtt magn, það magn. sem ákveðið er, að fullt verð fáist fyrir. Kostnaðarliðir standa óbreyttir vegna komandi árs. Við það hækkar afurðaverð, en með skiptingu fullvirðisréttar á framleiðendur er komið í veg fyrir framleiðslu, sem er lítils virði. Við takmarkanirnar draga menn saman seglin, alls staðar rekstrargjöld, en fjármunir minnka hægar, þar sem þeir eru flestir fastir. Þar sem önnur úrræði eru fýsileg, minnkar vinnuafl við búskap, - slík framsetning á stöðu búgreinarinnar er eðlileg, þegar samið er um heildarmagn, eins og gert var í búvörusamningi ríkisins og bændasambandsins.

Með svæðisreikningum má meta mismunandi ástæður í héruðunum. Þar sem úrræði eru nokkur, mundi samdrátturinn minnka kostnað meira en í héruðum, þar sem eru fá úrræði utan greinarinnar. Á það einkum við um vinnuafl. Þessu yrði að mæta með mismunandi svæðisverði, sem ríkisvaldið sæi um með verðuppbót, til að afurðastöðvar stæðu jafnt að vígi við sölu til verslana.

Með þessu fyrirkomulagi þarf ekki sérstakt útflutningsbótafé né að kaupa menn út úr framleiðslu. Framleiðslutakmarkanirnar skerða ekki tekjur framleiðenda, en þeir, sem hafa önnur úrræði, hagnýta sér þau af sjálfsdáðum og draga saman búskap sinn. Fé í útflutningsbætur, sem nú er, og fé til kaupa á fullvirðisrétti, færi í verðbætur á afurðir til að bæta upp tekjur sums staðar um skemmri tíma, en annars staðar lengur, þar sem önnur úrræði eru takmorkuð.

C. Stjórn garðyrkjunnar

Garðrækt mótast af öðrum skilyrðum en búfjárrækt. Árferðissveiflur eru miklar. Ekki eru mörg ár síðan kartöfluuppskera brást að mestu, en undanfarið hefur uppskeran verið umfram þarfir. Kartöflur og gulrófur eru einu garðafurðirnar sem um munar og fullnægja innlendri eftirspurn árið um kring í góðæri. Garðræktin sér þjóðinni fyrir þeirri næringu, sem hún er tæpust með, ef út af bregður með aðdrætti. Því er knýjandi, að stjórnvöld treysti búgreinina með viðeigandi aðgerðum.

Eftirspurn eftir kartöflum og rófum eykst mjög lítið með lækkuðu verði, svo að ríflegt framboð leiðir til verðfalls. Ef framleiðendur keppa að því, þegar uppskera er mikil, að koma uppskerunni í verð hver fyrir sig, hversu mikið, sem það þarf að lækka til þess, verður verðlag lægra en svo, að svari kostnaði að halda áfram ræktun. Verðlag uppskerunnar verður þá ekki til leiðsagnar einstökum framleiðendum um afkomuhorfur næsta árs.

Kartöflur

Kartöflur eru hér á landi nýttar til matar, ýmist óunnar eða unnar. Til vinnslu þarf sérstök afbrigði, sem eru lítils metin óunnin. Í nálægum löndum eru kartöflur einnig nýttar til fóðurs og unnar í kartöflumjöl, glúkósa og spíritus. Veitir þetta nokkurt svigrúm til nýtingar matarkartaflna, þegar uppskera þeirra er umfram venjulega eftirspurn. Slíkt svigrúm er miklu minna hér á landi, þótt kartöflur séu að vísu stundum nýttar sem fóður. Athugandi er, hvaða atriði úr stjórn kartöfluframleiðslu í Noregi og Englandi megi hagnýta til að treysta afkomu framleiðenda, en veita þeim um leið nokkurt svigrúm til að ákveða fyrirferð búgreinarinnar hverjum um sig.

Að breskri fyrirmynd gæti Framleiðsluráð landbúnaðarins áætlað þá landstærð, sem þarf til að fullnægja þörfum þjóðarinnar í sæmilegu árferði. Þessari landstærð mætti síðan skipta á þá framleiðendur, sem vilja halda áfram, í hlutfalli við landstærð þeirra undanfarið og gegn gjaldi í hlutfalli við úthlutaðan og nýttan rétt. Þeir, sem settu niður umfram það, greiddu margfalt gjald fyrir það land-, en minni háttar ræktun yrði undanskilin gjaldskyldu. Gjaldið rynni í sjóð til að verðbæta matarkartöflur. Framleiðendur tilkynntu í septemberlok um áætlað uppskerumagn, og yrði verðbótum skipt jafnt á mánuðina fram undir vor. Með þessu fengist nokkurt aðhald, svo að ekki yrði sett niður mikið umfram þarfir, og minni freisting yrði að selja fram hjá viðurkenndum heildsölum.

Hér er ekki um að ræða fullvirðisrétt afurða hvers framleiðanda, eins og á við um mjólk og kindakjöt. Framleiðendur ákveða uppskeru aðeins óbeint, með útsæðismagni, landstærð og áburði. Samhengi þessara stærða og uppskeru kartaflna er miklu minna en í nautgriparækt og sauðfjárrækt á gripafjölda og fóðrun við afurðirnar, mjólk og kindakjöt. Hátt gjald á hektara kynni að örva menn til svo mikillar áburðarnotkunar, að hætta væri á, að kartöflurnar spilltust til matar. Er ástæða til að taka tillit til þess, þegar gjaldið er ákveðið. Annað ráð til að veita framleiðendum aðhald í því efni væri að mæla þurrefni í kartölunum.

Vinnslukartöflur eru sérstök afbrigði, og verður að taka þær sérstökum tökum. Það væri veruleg skerðing á gildi kartöfluræktarinnar að missa sölu vinnslukartaflna í hendur útlendinga. Stjórn þeirrar framleiðslu má hafa aðgreinda frá stjórn almennrar kartöfluræktar, en með sama hætti.

Í Englandi er meðaltal þriggja undanfarinna ára, þ.e. sú garðstærð, sem var úthlutað og nýtt, grunnstærðin. Heimilt er að framselja réttinn. Nýir framleiðendur fá í upphafi úthlutað 0,5 hektara rétti. Meira geta þeir fengið með því að fá eldri framleiðendur til að afsala sér rétti sínum. Hér á landi hefur ekki verið vitneskja um stærð garða, en auðvelt ætti að vera að fá vitneskju um garðlönd síðasta árs og byrja með hana sem viðmiðun og bæta síðan við árum, eftir því sem hæfilegt þætti.

Eftir stendur að treysta samkeppni unninna kartaflna við innflutning á þann hátt, að ekki spillti öðrum viðskiptasamböndum þjóðarinnar. Á það er að líta, að þær þjóðir, sem um er að ræða, búa við miklu meira öryggi um fullnægingu eigin þarfa fyrir matjurtir en íslendingar.

Ylrækt

Ástæða er til að benda á stjórntæki Norðmanna við ræktun ylræktarafurða og annars grænmetis. Innflutningur er takmarkaður á ferskum afurðum flestra tegunda grænmetis, ávaxta og berja, sem ræktaðar eru í Noregi, ákveðinn tíma á ári fyrir hverja afurð. Takmarkanirnar gilda því aðeins, að norsk framleiðsla fullnægi eftirspurn innan verðmarka, sem ákveðin eru í landbúnaðarsamningi ríkisins og bændasamtakanna. Umsamið verð er það verð sem sölufélag garðyrkjumanna skal stefna að því að ná, hvorki meira né minna. Ákveðið er efra mark vikuverðs fyrir hverja tegund til þess að tryggja, að ekki verði gengið á hlut neytenda, og er það 12% yfir umsömdu vikuverði. Ef markaðsverð, sem verðlagsmiðstöð landbúnaðarins skráir vikulega, er tvær vikur í röð yfir efra verðmarki, er innflutningur sjálfkrafa heimill á þeirri afurð. Innflutningur stöðvast níu dögum eftir að skráð markaðsverð er komið niður á efra verðmark.

Norskir tómatar eru í samkeppni við innflutning á vorin fram um mánaðamótin maí-júní. Þeir eru verðbættir fram til 10. júlí, sama hámark magns á alla framleiðendur. Umbúnir ýmissa grænmetistegunda eru niðurgreiddar. Veitir það framleiðendum nokkurt aðhald um framtal og beinir afurðasölunni að grónum fyrirtækjum.

Skipting heildarmagns einstakra tegunda garðmatar

Ef menn sjá ástæðu til að stefna að ákveðnu heildarmagni einstakra afurða annarra en kartaflna, sýnist mega taka það mál líkum tökum og kartöfluræktina og að ofan greinir. Slík stjórn framleiðslumagns er háð því, að verð sé ákveðið samkvæmt búvörulögum. Kartöflur hafa þá sérstöðu ásamt gulrófum, að þær geymast, og eru því betri tök á því að halda jöfnu verði á þeim en á flestum öðrum matjurtum, sem geymast illa og verða ekki heldur nýttar öðru vísi en beint til neyslu. Hér skal ekki rætt, hvernig verðlagning matjurta, sem geymast illa, gæti farið fram. Við stjórn framleiðslumagns matjurta yrði annaðhvort að miða við landstærð, eins og góð rök eru til í kartöflurækt, eða við afurðamagn. Þar sem árferðissveiflur eru yfirleitt miklar í útirækt, er ástæða til að miða við landstærð. Nokkuð öðru máli gegnir um inniræktina.

VIÐAUKI: Stjórn kartöfluframleiðslunnar í Englandi, Noregi og Svíþjóð

a. England

Stefnt er að því, að landið sé sjálfu sér nægt með kartöflur. Landbúnaðarráðuneytið og kartöflusöluráðið stjórna ræktuninni. Framleiðendur eru skráðir. Ráðið úthlutar hverjum framleiðanda grunnstærð garða, sem er þriggja ára meðaltal garðlands hans samkvæmt úthlutun. Yfirvöld ákveða, hvað sé hæfilegt að hafa mikið land til ræktunar á hverju ári. Ráðið skiptir þeirri stærð á framleiðendur í hlutfalli við grunnstærð hvers. Skráðir framleiðendur greiða gjald í hlutfalli við þá úthlutun, sem þeir nýta, en fyrir land umfram kvóta sjöfalt meira.

Viðmiðunarverð á kartöflum er ákveðið með samningi. Ráðherra getur veitt ráðinu fé til að tryggja afurðaverðið. Þegar meðalverð fer niður fyrir umsamið verð á hverjum tíma, getur söluráðið dregið úr framboði á matarkartöflum með því að kaupa kartöflur til fóðurs. Ráðið stendur undir kostnaðinum við það að vissu marki (magni). á næsta bili skiptist kostnaðurinn milli ráðsins og ríkisins, en ríkið ber eitt kostnaðinn af því, sem fer fram yfir það.

Hver, sem hefur meira en 0,4 ha af kartöflugörðum og selur kartöflur, þarf að skrá sig hjá kartöflusöluráðinu. Ráðið úthlutar hverjum nýjum framleiðanda 0,5 ha sem byrjunarstærð. Ef framleiðandi vill byrja með meira, er honum ráðlagt að leita til eldri framleiðanda og leita eftir afsali hans á rétti sínum. Úr því er grunnstærð framleiðanda meðaltal af úthlutun undanfarinna þriggja ára að því marki, sem hún var hagnýtt.

Heimildir:

— The role of the Potato Marketing Board in Great Britain. Potato Marketing board. Júní 1987.

— Explanations of BASIC and QUOTA AREA. Potato Marketing Board. September 1986.

b. Noregur.

Í búvörusamningi ríkisins og bændasamtakanna er sett verð á matarkartöflur samkvæmt kostnaðarreikningi fyrir búslíkan austanfjalls. Út frá því er reiknað viðmiðunarverð í heildsölu í Osló, breytilegt eftir árstíðum. Þegar heildsöluverð í Osló er tvær vikur í röð 12% yfir viðmiðunarverði, er leyfður innflutningur. Leyfið er afturkallað, þegar heildsöluverðið fer niður í viðmiðunarverð. Þegar talið er að uppskera verði umfram þarfir, kemur til kasta söluráðs landbúnaðarafurða. Getur það dregið úr framboði á matarkartöflum með því að greiða með kartöflum, sem nýttar eru í kartöflumjöl og glúkósa. Til skamms tíma var einnig greitt með fóðurkartöflum í sama skyni.

Ríkið greiðir bændum verðuppbót á gæðakartöflur, stígandi með vaxandi gæðum. Til þess að njóta verðuppbótar þurfa menn að gera garðstærðarsamning við markaðsskrifstofu kartaflna. Milligöngu um samninginn hafa fyrirtæki, sem eru viðurkennd til að taka við kartöflum af bændum. Með slíkum samningum fæst yfirlit varðandi markaðinn, svo sem um garðstærð, skiptingu á afbrigði og geymslurými. Þannig má meta stöðuna og ráðleggja bændum að auka við sig eða draga saman.

Ríkið greiðir uppbót á útsæðiskartöflur eftir gæðum.

Bændur í Norður-Noregi fá framlag til kartöfluræktar eftir garðstærð.

Heimildir:

— Potetproduksjn og potetomsetning. Norges offentlige utredninger 1978: 8.

— Om produksjon og omsetning av poteter. Stortingsmelding nr. 27 (1980-81).

Landbruksdepartementet.

— Omsetningssystemet for grønnsaker, frukt og bær. Norges offentlige utredninger 1983: 55.

— Markedsordningen  for poteter. Markedskontoret for poteter. Osló, júní 1983.

— Omsetningsrádet. Ársmelding og regnskaper 1984:

Bilag 10. Retningslinjer for anvendelse av avsetningsmidler for matpoteter.

Bilag 11, avtale om markedsregulering av poteter mellom A.L Gartnerhallen (GH) og Norske Potetindustrier (NOPO).

• — Björn S. Stetánsson. Staða garðyrkjunnar við lækkun tolla. Árbók landbúnaðarins 1985. 197-220.

• — Forskrifter for kvalitetsbedømmelse, sortering, pakking og merking av norske matpoteter. Fastsatt av Landbruksdepartementel 15.1.86. Markedskontoret for poteter.

• — Markedsutvalget for poteter. Markedskontoret for poteter. Årsmelding 1986-1987.

c. Svíþjóð

Í búvörusamningi ríkisins og bændasambandsins er ákveðið viðmiðunarverð á kartöflum og efri og neðri verðmörk í hlutfalli við það. Lagt er gjald á innfluttar kartöflur. Gjaldið er óbreytt, meðan viðmiðunarverðið er innan markanna. Ef það fer yfir efri mörkin, er gjaldið lækkað, en hækkað, ef viðmiðunarverðið fer niður fyrir neðri mörkin.

Eftirlit með matarkartöflum er kostað af ríkinu.

Heimildir:

• — Gunnlaugur Júlíusson. Norsk landbrugspolitik. Svensk landbrugspolitik. Økonomisk institut. Den kgl.

• Veterinær- og Landbohøjskole. Kaupmannahöfn 1985.

• — Svensk Matpotatiskontroll. Årsredovisning 1986/87.

D. Stjórn búfjárræktarinnar

Greina má þríþættan tilgang með stjórn búfjárræktarinnar:

1. að heildarframleiðslan og skipting hennar á héruð verði hæfileg,

2. að láta aðeins koma fram þær sveiflur á afurðaverði, sem eru til leiðsagnar bændum um horfur í nánustu framtíð.

3. að bændur geti hver um sig sveigt framleiðsluna að breyttum eigin aðstæðum.

4. Úthlutun fullvirðisréttar varð ekki alltaf sanngjörn miðað við þau skilyrði sem einstakir bændur höfðu þóst mega vænta fyrir búskap sinn í náinni framtíð. Úr ýmsu hefur verið bætt, og tíminn læknar sum sár. Með fullvirðisrétti þykjast menn búa við nokkurt öryggi, og er mikilsvert að það haldist. Núverandi fyrirkomulag við úthlutun fullvirðisréttar er lítt sveigjanlegt að breyttum aðstæðum bænda og bújarða. Gæti það smám saman leitt til þess, að allir byggju illa og enginn vel. Hagkvæm og réttlát aðlögun að breyttum aðstæðum með úthlutun stjórnvalda á fullvirðisrétti hlýtur að reynast vandasöm.

5. Ekki verður séð, að þær aðferðir sem notaðar hafa verið í öðrum löndum, sem búa við markaðskerfi í vöruframleiðslu séu í grundvallaratriðum frábrugðnar núverandi framleiðslustjórn hér á landi. Nokkur sveigjanleiki fæst með heimild til að selja framleiðslurétt. Því fylgir það, sem ýmsum þykir annmarki, að hin upphaflega úthlutun framleiðsluréttar reynist úthlutun á varanlegri eign. Æskilegt er að varðveita nokkurn stöðugleika, en draga úr framangreindum annmarka.

Útboð á framleiðslurétti gegn peningum

Fræðimenn hafa mælt með því fyrirkomulagi á veitingu veiðiheimilda í sjávarútvegi, að stjórnvöld seldu þær. Hliðstætt því væri, að stjórnvöld seldu framleiðslurétt í landbúnaði. Ef gera á framleiðslurétt að söluverðmæti, verður kaupandi að vita hversu lengi rétturinn á að gilda. Athugum þá aðferð að selja hluta framleiðsluréttar með útboði, t.d, að selja 10% á ári til 10 ára, en það gæti gerst eins og nú er komið með því að fyrna núverandi fullvirðisrétt um 10% á ári. Í stað fullvirðisréttar sýnist mega nota það ráð breta varðandi kartöflur að framleiðendur fái hlutfallslegan rétt, en heildarstærðin sé ákveðin til árs í senn og þar með raunverulegur réttur hvers í það sinn.

Til þess að bændur geti stundað búskap af ráðdeild, þurfa þeir að vita rétt sinn með góðum fyrirvara. Nokkur óvissa hlýtur að verða um niðurstöðu á útboði. Draga mætti úr óvissunni með því að skipta árlegu magni á fleiri útboð, t.d. 10 útboð á ári, en þá yrði 1% af heildarréttinum boðið út í hvert sinn. Gætu þá þeir, sem ekki náðu því, sem þeir ællauðu sér, boðið aftur síðar á árinu. Nú er hugsanlegt, að einhverjir vantreysti því, að niðurstaða á slíku útboði með þátttöku einstaklinga einna yrði í samræmi við hagsmuni sveitarinnar eða byggðarlagsins. Gætu ýmis almannasamök (búnaðarfélag, búnaðarsamband, sveitarfélag, héraðsnefnd, afurðasölufélag) talið sig hafa ástæðu til að hafa nokkurn framleiðslurétt til ráðstöfunar í samræmi við hugmyndir um almannahag. Handhafa réttar mætti vera frjálst að afsala sér honum til annarra með þeim takmörkunum sem honum eru búin með fyrningu réttarins.

Tekjurnar sem fengjust á útboðinu þyrftu ekki að tapast búgreininni. Þær gætu runnið til allra handhafa búmarks í hlutfalli við skiptingu þeirra 99% sem eftir verða í hvert sinn.

Útboð á framleiðslurétti gegn atkvæðum

Í stað þess að gefa framleiðslurétt falan fyrir fé má halda útboð gegn atkvæðum. Menn hafa átt því einu að venjast, að atkvæði verður að nota í hverju máli, ella verði þau ónýt, atkvæðagreiðslu um réttindi einstakra manna með slíku hefðbundnu móti mundi fylgja öryggisleysi, þar sem meirihlutinn getur útlátalítið ráðið hlut einstaklingsins. Útboð gegn atkvæðum, sem hér er um að ræða, beygir einstaklinginn ekki undir vald meirihlutans. Það er þannig, að úthlutað er reglulega atkvæðum til ráðstöfunar líkt og menn fá laun, t.d. mánaðarlega, en þurfa ekki að nota þau fyrr en þeim sýnist. Úthlutun atkvæða getur farið fram með ýmsu móti. Ein aðferðin væri að miða úthlutaða atkvæðatölu við framleiðslurétt líðandi stundar. Menn gætu boðið atkvæði í einstakar óskir um framleiðslurétt, t.a.m, aðeins eigin ósk, en látið annað hlutlaust, eða tengt saman fleiri óskir. Sigurinn kostar því atkvæði, svo að menn verða að fara vel með atkvæði sín. Hinir, sem ekkert fengju, héldu atkvæðum sínum og stæðu þannig sterkar, þegar þeir vildu næst beita sér í atkvæðagreiðslu. Þar sem heimilt er að framselja úthlutun, er opnuð leið til tilfærslu á milli búa, auk þess sem menn geta stutt úthlutun til annarra með atkvæðum sínum.

Hér hefur verið gert ráð fyrir, að úthlutuð atkvæði giltu um aðeins eina búgrein. Tengja mætti saman umfjöllun á öllum búgreinum með því að úthluta atkvæðum í hlutfalli við vinnuvikur hvers einstaklings í landbúnaði á hverju ári, og réðu menn því á hvaða búgreinar þeir ráðstöfuðu atkvæðum sínum. Leikreglurnar eru þannig að hver atkvæðisbær maður mundi sjá sér hag í því að greiða atkvæði í málum eigin búgreinar. Einnig mætti láta málið í hendur búnaðarfélaganna, þannig að búnaðarfélögin fengju mánaðarlega eins mörg atkvæði og vinnuvikur í landbúnaði voru á félagssvæðinu undanfarin 3, 4 eða 5 ár. Fleiri aðferðir við úthlutun koma vitaskuld til greina, svo sem að úthluta helming atkvæða til einstaklinga í hlutfalli við vinnuvikur þeirra undanfarin nokkur ár og helming til búnaðarfélaga í hlutfalli við vinnuvikur á félagssvæðinu á sama tíma.

Meðan ekki er komin reynsla á útboð gegn atkvæðum mætti nota það sem skoðanakönnun til hliðsjónar fyrir þá sem úthlutun ráða.

E. Stærð framleiðslustofns stjórnað í stað afurðamagns

Engar afurðir eru ódýrari í framleiðslu en þær, sem góðæri skilar umfram venjulegt magn, og engar eru dýrari í framleiðslu en þær, sem fást í vondu ári með því að kosta miklu til við að halda í horfinu. Það eykur því framleiðslukostnaðinn í landinu í heild, ef hver einstakur bóndi vinnur gegn náttúrunni með því að halda framleiðslu sinni sem jafnastri án tillits til árferðis, en það dregur úr honum, þegar til lengdar lætur, ef unnið er með náttúrunni og framleiðslan sveigð að árferði. Sveiflur í afurðamagni einstakra bænda vegna árferðis eru meiri en þegar á heildina er litið. Er því minna mál að halda jafnri framleiðslu hjá heildinni en að ætla hverjum einstaklingi að bregðast við sveiflu í árferði með því að leggja á hann kvaðir um jafnt framleiðslumagn árlega.

Í búgreinum með miklar árferðissveiflur ráða framleiðendur litlu um framleiðslumagn eftir að þeir hafa ákveðið umsvif sín með framleiðslustofni. Þar hentar því miður vel að miða framleiðsluréttinn við afurðamagn, og þarf þá að finna viðmiðun í framleiðslustofni. Er það gert í kartöflurækt í Bretlandi með úthlutun garðstærðarleyfa. Í búfjárrækt er árferðissveiflan trúlega mest í sauðfjárrækt. Þar sýnist því ærstofninn mega vera viðmiðun við úthlutun framleiðsluréttar. Í mjólkurframleiðslu er vitaskuld nokkur árferðissveifla, en þar eiga bændur samt miklu auðveldara með að laga framleiðsluna að settu marki en í sauðfjárrækt. Við aðra kjötframleiðslu og við eggjaframleiðslu hafa menn það nokkuð í hendi sinni að laga sig að ákveðnu magni, og ætti því betur við í þeim greinum að stjórna framleiðslunni með því að úthluta fullvirðisrétti á afurðir.

Hér skal ekki sagt um það með hvorri aðferðinni er auðveldara að koma við eftirliti. Hitt hygg ég, að bændum mundi líka betur að mega fagna góðum sauðfjárhöldum að vori og sumri og góðri kartöflusprettu án þess að verða að leita undanbragða vegna takmarkana stjórnvalda á afurðamagni hvers bónda. Í þessu tilliti er til bóta nýleg heimild til að ýta á undan sér til næsta árs 5% umfram fullvirðisrétt. Tök breta á kartöflumálunum eru fólgin í því, að hver kartöflubóndi veit fyrirfram hver umsvif hans mega verða, og má hann selja á almennu verði alla uppskeru sína, en brugðist er við uppskerusveiflu í landinu í heild með sameiginlegum viðbrögðum, þ.e. með því að kartöflusjóður stjórni framboðinu með kaupum á uppskeru. Eins mætti fara að varðandi búfjárafurðir. Þá stilltu stjórnvöld bústofn af í upphafi eftir áætluðum þörfum landsmanna, en umframafurðir vegna árferðis, sem færu til útflutnings, yrðu verðbættar, eða greiddar yrðu niður til neyslu eða vinnslu þær afurðir, sem seljast betur við lækkuðu verði.

F. Áhrif fullvirðisréttar á verðlag afurða og jarða

Með fullvirðisrétti má standa þannig að sölu afurða, að framleiðendur búi við nokkurt öryggi um afkomu. Koma má í veg fyrir verðsveiflur, sem stafa af því, að lítið teygist úr eftirspurn með auknu framboði. Með því er þó ekki tryggt, að afkoman verði almennt góð til frambúðar.

Almenn afkoma af búskap hefur áhrif á verð jarða. Framleiðsluréttur tengdur jörð hlýtur að hafa áhrif á verð jarðarinnar. Sveigjanlegur framleiðsluréttur með útboði og heimild til millifærslu tryggir almenna afkomu framleiðenda í sæmilegu árferði, en gerir ekki upp á milli jarða til frambúðar. Ungt fólk, sem vill hafa meira umleikis en roskið fólk, getur leitað hófanna, gjarna með milligöngu búnaðarsamtaka, um að bæta við framleiðslurétt sinn eftir því sem aðrir draga saman seglin. Ef ásókn er í að hefja búrekstur, njóta þeir, sem eru að draga saman búskap sinn, þess, að jarðir og tímabundinn framleiðsluréttur hefur verðgildi, en nýliðar eru ekki bundnir við að setjast í gróið bú.

G. Stuðlað að búháttabreytingum

Með úthlutun fasts framleiðsluréttar hafa bændur seð svart á hvítu þær skorður, sem búskap þeirra eru settar hvers um sig. Með sveigjanlegum framleiðslurétti með útboði kostar það bóndann peninga eða atkvæði að halda hlut sínum eða auka hann. Í því felst aðhald að bændum að keppa ekki að meiri framleiðslu á búi sínu en skilar ótvírætt arði og brýning um að leita úrræða í annarri starfsemi.

Stjórnvöld hafa stuðlað að nýmælum í sveitum með fyrirgreiðslu og jafnvel gert að skilyrði, að menn drægju úr umsvifum í fullvirðisréttarbúgreinum. Þetta er rökrétt, fyrst úthlutað er föstum fullvirðisrétti, en ýmislegt er samt við það að athuga. Maður, sem nær góðum árangri í mjólkurframleiðslu eða sauðfjárrækt, er líklegri til að ná góðum árangri í nýrri búgrein en maður, sem reynst hefur lítill búmaður. Þess vegna er slæmt að setja það að skilyrði fyrir fyrirgreiðslu á nýju sviði, að bóndi hætti við búgrein, sem hann kann að hafa staðið sig vel í. Slíkt getur leitt til þess, að nýmælin, sem eru sem von er vandasamari en búgreinar, sem menn hafa reynslu í, lendi í höndum búskussa. Annað ákvæði tengt úthlutun fullvirðisréttar hefur verið, að menn hafa getað unnið sér inn aukningu fullvirðisréttar með einhæfingu búskaparins með því að afsala sér rétti í hinni fullvirðisgreininni. Ástæður á jörðum og heimilisástæður eru mjög breytilegar til að stunda báðar búgreinarnar eða aðeins aðra þeirra með árangri, og það er óheppileg forsjá að setja um það almennar reglur. Með útboði á framleiðslurétti og heimild til millifærslu er ástæðulaust að setja slík skilyrði fyrir fyrirgreiðslu. Þá yrði starf stjórnvalda fólgið í því að laða hæfasta fólkið til að glíma við þau nýmæli í sveitum, sem líkleg eru til að skila arði, meðan málin eru á tilraunastigi og mest reynir á menn. Þegar reynsla er fengin, geta aðrir komið á eftir.

H. Úthlutun fullvirðisréttar í ýmsum löndum

Framleiðslumagni er stjórnað með ýmsu öðru en almennu verðlagi. Sérstakar aðgerðir eru algengastar í mjólkurframleiðslu, enda er það víða veigamesta búgreinin og mestir hagsmunir bundnir henni. Nokkuð er um samningsbundna framleiðslu í þessum búgreinum, en þá gera framleiðandi og afurðastöð samning um það magn, sem framleiðandanum er tryggð sala á. Hér verður gerð grein fyrir úthlutun fullvirðisréttar í mjólkurframleiðslu, en í tilvísuðum heimildum má fá nokkra vitneskju um aðrar greinar.

Undanfarið hefur fullvirðisrétti í mjólkurframleiðslu verið úthlutað í Efnahagsbandalagi Evrópu, alls 12 ríkjum, í öllum ríkjum Norðurlanda, í Austurríki, Tékkóslóvakíu, Sviss, Kanada, Ísrael, Japan og Suður-Afríku. Framkvæmdin er misjöfn, og skulu nefnd nokkur dæmi.

a. efnahagsbandalag Evrópu

Búmarki (mjólkurmarki) bandalagsins var skipt á ríki þess í hlutfalli við framleiðslu ríkjanna, eins og hún hafði verið 1981 (1983 í tveimur ríkjanna). Fullvirðisréttur landanna er hlutfall af búmarki. Ríkin áttu um það að velja að skipta fullvirðisrétti sínum á framleiðendur (eftir formála A) eða mjólkurbú (formáli B). Þar sem fullvirðisrétti ríkisins var jafnað á framleiðendur, var tekið gjald af umframmjólk, sem nam 75% af fullvirði. Þar sem mjólkurbúunum var úthlutað rétti, skyldu þau jafna honum á framleiðendur, en lagt var 100% gjald á þá framleiðslu mjólkurbús, sem var umfram fullvirðisrétt þess. Heimilt er að færa fullvirðisrétt ársins eftir hendinni milli framleiðenda (A) og mjólkurbúa (B).

Fullvirðisrétturinn fylgir jörðinni og getur því einungis færst milli framleiðenda við sölu og leigu á landi og við arf á landi.

Ríkin gátu ráðið framkvæmdinni að nokkru, svo sem

(a) hvort miðað var við árin 1981, 1982 eða 1983 við úthlutun á jarðir, og útreikningsaðferðir gátu verið með ýmsu móti eftir héruðum og flokki framleiðenda.(b)  með því að halda eftir hluta af rétti ríkisins til sérstakra þarfa og auka við þann afgang með því að kaupa af mönnum fullvirðisrétt. Afganginum mátti úthluta til sérstakra framleiðenda, svo sem þeirra, sem eru að byggja upp, ungra bænda, framleiðenda sem höfðu goldið afhroð á viðmiðunarskeiðinu o.s.frv.

b. Finnland

Fullvirðisréttur er bundinn jörðinni og gildir á jörðum með minnst 30 000 l framleiðslu á ári. Gjald á umframmjólk er um 70% af mjólkurverði. Fullvirðisréttur jarðanna var miðaður við framleiðslu áranna september 1981-ágúst 1982 eða september 1982-ágúst 1983, það árið sem var hærra. Framleiðendur gátu fengið rétt sinn aukinn,

(a) ef búfjársjúkdómar eða óhöpp höfðu lækkað grunnárið með minnst 20%,

(b) ef grunnárið hafði lækkað um minnst 20% vegna bruna eða vegna veikinda bónda,

(c) ef útihús höfðu verið byggð eftir 1979,

(d) ef mjólkurframleiðandi hafði tekið við búi eftir 1980.

c. Noregur

Hverri jörð var úthlutað búmarki, sem var meðalinnvigtun áranna 1980-82. Þar var þó tekið tillit til þess, ef menn höfðu minnkað framleiðslu sína undir bónuskerfinu, sem var við lýði árin á undan. Fullvirðisréttur var 92% af búmarki árið 1983 og 90% árin 1984 og 85,93% 1986, 100% 1987 og 99% 1988. Verð fyrir umframmjólk var fyrst rúm 40% af fullu verði, en síðar 1/4.

Undanþegnir skerðingu á búmarki voru árið 1984:

(a) framleiðendur með minna en 40 000 l,

b. framleiðendur í Norður-Noregi,

c. framleiðendur með uppbyggingaráætlun,

d. framleiðendur, sem höfðu orðið fyrir óhappi, sem skerti framleiðsluna grunnárin,

e. þeir sem brutu nýtt land til ræktunar eða höfðu slíkt land á leigu,

f. frumbýlingar.

Samkvæmt þessu voru 63% framleiðenda með 46% búmarks undanþegnir skerðingu árið 1984.

d. Svíþjóð

Framleiðendur eiga kost á samningi um fullvirðisrétt sem er hluti af búmarki, búmark er framleiðsla þess áranna 1981, 1982 og 1983, sem var mest. Fullvirðisréttur er 92% af búmarki. Af mismuninum, 8%, eru 6% ætluð til að skerða framleiðslu, en 2% til að úthluta framleiðendum, sem búa við sérstakar ástæður, svo sem frumbýlingum. Fyrir framleiðslu umfram fullvirðisrétt greiðist það verð, sem fæst við útflutning. Þeir, sem ekki gera slíkan samning, fá greitt verð, sem er meðalverð, sem fæst innanlands og við útflutning, fyrir þá framleiðslu, sem ekki er bundin samningi um fullvirðisrétt. Magn fullvirðisréttar er miðað við staðlaða mjólk. Framleiðendur, sem hefja mjólkurframleiðslu á jörðum, sem ekki hafa búmark í mjólk, eiga ekki kost á að gera samning um fullvirðisrétt.

e. austurríki

Búum er úthlutað svokölluðu magnmarki í mjólk. Mjólk umfram magnmark er greidd með pví verði, sem fæst fyrir hana, nú síiðast með 1/3 af fullu verði. Þeir, sem hafa kýr á fjalli, fá þó fullt verð fyrir alla framleiðslu sína. Magnmarkið fylgir jörðinni.

Upphaflega var miðað við meðaltal áranna mai 1976-april 1978 og lækkað með 7% til að úthluta þeim, sem fóru illa út úr úthlutuninni. Var það helst vegna þess, að grunnárin hefðu verið óhagstæð eða að ekki hefði þá verið lokið áætlaðri uppbyggingu, en einnig var bætt við þá, sem höfðu farið yfir markið, og svo fengu smáframleiðendur úthlutað lágmarki. Síðar hefur verið sett 40 000 l hámark á nýja framleiðendur, og nú þarf að rökstyðja úthlutun til þeirra, sem fara yfir magnmark, með því, að aukningin sé í samræmi við aukna eigin fóðuröflun. Síðustu tvö árin hefur verið varið fé til að kaupa upp magnmark. Nú mega menn versla með magnmark með milligöngu viðurkenndra mjólkurbúa. Ekki á þó hver sem er kost á að kaupa magnmark.

f. Sviss

Fullvirðisrétti var komið á til bráðabirgða árið 1977 og fékk löggildingu tveimur árum síðar með þjóðaratkvæði.

Landinu er skipt í fimm svæði. Framleiðendur í þremur lægri svæðunum fá úthlutað fullvirðisrétti hverjum um sig. Í fjallasvæðunum tveimur er samvinnufélögum héraðanna úthlutað fullvirðisrétti. Samvinnufélögin í öllu landinu mega

færa réttinn, svo að ekki kemur til skerðingar, fyrr en þau eru í heild sinni komin yfir sameiginlegan fullvirðisrétt. Skerðingin er í stigum og er nú orðið að fullu á framleiðendur í lágsveitum, sem fara meira en 2 000 kg fram yfir, og það jafnvel þótt mjólkurtbúið fari ekki fram yfir. Umframmagni undir 2 000 kg má jafna milli framleiðenda sama mjólkurbús.

Upphaflega var miðað við framleiðsluna maí 1974-apríl 1976 í lágsvæðunum þremur að frádregnum 4,2%. Hámark var 8 500 kg á hektara á jörðum að 15 hekturum og 8 000 kg á stærri jörðum. Lækkað var eftir stærð um 1-8% á þeim, sem voru með yfir 100 000 kg, bætt var 3% við jarðir hærra settar og 6% við fjallajarðir. Menn eiga kost á aukaúthlutun af ýmsum ástæðum: vegna nýrra bygginga og eigendaskipta á jörðum með minna á hektara en meðaltal viðkomandi samvinnufélags, við upphaf búskapar og vegna sérstakra erfiðleika

g. Ísrael

Búum er úthlutað fullvirðisrétti. Umframmjólk hefur verið greidd með 35-60% af fullu verði, háð verðbótum ríkissjóðs. Þeir, sem framleiða undir fullvirðismagni, geta búist við að fá réttinn skertan vegna þess. Ársmagninu er skipt a mánuði og aðlagað mánaðarlega.

Þegar fullvirðisréttur er ákveðinn og enddurskoðaður , er tekið tillit til:

(a) núverandi framleiðsluskilyrða á búinu,

(b)  skilyrða til að auka framleiðsluna með betri búskap og vélvæðingu,

(c) hvar jörðin er og hverjir sitja hana,

(d) áætlana um landbúnaðinn fram í tímann.

h. Kanada

Hvert fylki úthlutar fullvirðisrétti í neyslumjólk. Ekki er verslað með slíka mjólk milli fylkjanna. ríkið skiptir fullvirðisrétti í vinnslumjólk milli fylkjanna. Fylkin skipta réttinum á einstaka framleiðendur, hvert á sinn hátt. Helst hefur verið miðað við fyrri framleiðslu. Réttinn má færa milli framleiðenda mánaðarlega. Réttur þeirra, sem framleiða minna en 85% skerðist nokkuð.

Árbók landbúnaðarins 1989, 222-40, 1990

Heimildir:

— Egg og alifuglar. Nokkrar ábendingar um alifuglarækt á Íslandi og í nágrannalöndum. Upplýsingaþjónusta landbúnaðarins. 1988.

— Endelig rapport fra arbeidsgruppen som skal foreta en samlet vurdering av produksjonstilpassende tiltak for kjøtt og eggproduksjonen. Jordbruksforhandlingene 1984. 17, apríl 1986. (Noregur)

— Quota controls on milk supplies and supply management. International dairy federation, bulletin 206/1986.

— Rapport fra en arbeidsgruppe som har vurderl produksjonstilpassende tiltak í melkeproduksjonen. Jordbruksforhandlingene 1983. (Noregur)

— Supply management by government in agriculture. Proceedings of the 12th symposium of the European association of agricultural economists (EAAE). 1986.

— Supply management in agriculture, european confederation of agriculture (CEA). Group of economic experts. Meeting 27 September 1984, avignon.

— The Swedish two-price system. Svenska mejeriernas ríksforening. 1986.

— Toprisordningen for melk. Orientering om innstilling fra arbeidsgruppen som har fremmet forslag til regelverk for justering av kvote ut fra areal/produksjonsgrunnlaget fra 1. januar 1989. Norske melkeprodusenters landsforbund. 1988.

— Toprisordningen og tilskuddsordninger í melkeproduksjonen. Norske melkeprodusenters landsforbund. Produsenttjenesten. 1988.

— Tvápris. Information om leverantörmjölkens betalning under forsöksperioden 1 juli 1985 - 30 juni 1988. Svenska mejeriernas ríksförening.

— Tváprisspecial. LRF-aktut

— Vurdering av toprisordningen pá melk for 1988. Norske melkeprodusenters landsforbund.

(Samið sumarið 1988)

nema það væri þá öfugt, að hvetja til blandaðs búskapar, þar sem það leiðir til jafnari nýtingar úthaga, að sauðfé dreifist á sem flestar jarðir.