Löngum hefur verið deilt um landbúnaðarmál. Því vakti það furðu mína að komast að því, að síðan 1933 hefur enginn maður á alþingi mælt með því að losa um þær hömlur, sem eru á innflutningi landbúnaðarafurða, sem einnig eru framleiddar innanlands. Utan alþingis kveður hins vegar allmikið að þeim, sem vilja losa um hömlurnar, enda þykist almenningur oft gera slæm kaup í innlendum landbúnaðarafurðum miðað við kjör erlendis. Engu að síður hefur enginn alþingismaður tekið undir þau sjónarmið og lagt til að breyta lögum til að auðvelda innflutning.[i]

 

1

Þegar alþingi fékk löggjafarvald 1874 voru engar ráðstafanir í gildi, sem vernduðu innlenda framleiðslu fyrir innflutningi. Svo hélst fram til 1912, að lagður var smávægilegur tollur á jarðepli. Hægt var farið í sakirnar alveg fram til ársins 1931, en þá var komið á víðtækum innflutningshömlum á flestu því, sem framleiða mátti í landinu þ. á m. kjötmeti, smjöri, smjörlíki og osti.

Með lögum 1935 og 6 um verslun með kartöflur og aðra garðávexti varð stjórnvöldum heimilt að banna innflutning á þeim tegundum garðávaxta, sem framleiða má í landinu sjálfu, „eftir því sem nauðsynlegt kann að verða til þess að tryggja markað fyrir innlenda framleiðslu", eins og þar sagði.

Síðan má segja, að landið hafi verið lokað fyrir innflutningi, þegar innlend framleiðsla er til. Árið 1947 var Framleiðsluráði landbúnaðarins falið að framfylgja lagaákvæði um, að innlend framleiðsla skyldi fullnægja eftir því sem kostur er á þörfum þjóðarinnar. Var það gert m.a. með því að takmarka innflutning. Enginn alþingismaður andmælti ákvæðinu, þegar lögin voru sett vorið 1947.

Með breyttum neysluvenjum hefur slaknað nokkuð á innflutningsverndinni. Aðflutningsgjöld á matvælum, sem ekki eru framleidd hér, en koma í stað innlendra matvæla, hafa lækkað og innflutningur aukist verulega. Má þar nefna ýmsa ávexti, barnamat, hnetusmjör og pakkamat. Lítils háttar hefur verið flutt inn af flatbökum þrátt fyrir lög frá 1928, sem banna innflutning á hráu kjöti, en kjöt í flatbökum telst hrátt.

Vorið 1985 voru sett ný grundvallarlög fyrir landbúnaðinn, búvörulögin, eftir allmiklar umræður á þingi. Umræðurnar snerust ekki á neinn hátt um innflutningshömlurnar, sem eru óbreyttar, en nú með þeim orðum, að innflutningur landbúnaðarvara skuli því aðeins leyfður, að Framleiðsluráð staðfesti, að innlend framleiðsla fullnægi ekki neysluþörfinni.

Engin andmæli komu fram gegn því ákvæði né heldur því, sem segir í 1. grein, að tilgangur laganna sé m.a., að framleiðsla búvara til neyslu og iðnaðar verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu.

Í greinargerð frumvarpsins var ekki skýrt, hvað átt væri við með breytilegum aðstæðum.

 

2

Vernd innlendrar búvöruframleiðslu komst á sínum tíma á sem liður í almennum kreppuráðstöfunum, sem stöðvuðu innflutning á flestu því, sem einhver tök voru talin á að framleiða í landinu. Ráðstafanirnar voru viðurkenndar sem neyðarúrræði, þegar flest ríki höfðu tekið upp verndarstefnu, og margir þeirra, sem studdu þær, voru eftir sem áður talsmenn frjálsra viðskipta milli landa og andstæðingar verndartolla við venjulegar aðstæður.

Tímabil almennra innflutningshafta, sem hófst árið 1931, endaði árið 1960 með nýjum lögum um skipan innflutnings- og gjaldeyrismála. Síðar skuldbundu íslendingar sig til að afnema innflutningshöft á iðnaðarvörur með aðild að Fríverslunarbandalagi Evrópu og samningi við Efnahagsbandalag Evrópu. Innflutningsbann á smjörlíki hefur þó haldist samkvæmt ákvæði í reglugerð viðskiptaráðuneytisins. Á aðrar iðnaðarvörur úr landbúnaðarhráefni, sem fluttar eru inn frá löndum fyrirgreindra bandalaga, má leggja gjald til að jafna út hærri kostnað af dýrara hráefni í landinu.

Þrátt fyrir einróma stuðning alþingis við vernd innlendrar búvöruframleiðslu hafa stjórnvöld ekki lagt fram rökstudda greinargerð um nauðsyn verndarinnar. Eitt það fyrsta, sem erlendir öryggismálafræðingar spyrja um, þegar þeir kynna sér mál þjóðarinnar, er hversu miklum hluta næringarþarfar þjóðarinnar er fullnægt með innlendum matvælum. Því kunna stjórnvöld ekki að svara. Ekki hafa heldur verið gerðar neinar ráðstafanir til að tryggja nægilegar fóðurbirgðir í byggðum landsins eða önnur aðföng, ef út af brygði.

Í sambandi við ákvæði laganna um að tryggja nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður má spyrja, hvort átt sé við misjafnt árferði hér á landi, eldgos með stórfelldu öskufalli, aðflutningsteppu af völdum ófriðar eða almenn harðindi á norðurhveli jarðar af völdum kjarnorkusprenginga, jafnvel allt í senn. Vitaskuld er erfitt að áætla líkur á slíkum áföllum, en vel mætti áætla, hvað þjóðin þyldi, þ.e.a.s. meta hvaða áhrif ákveðnar þrengingar hefðu á næringarskilyrði þjóðarinnar.

Þetta grundvallaratriði landbúnaðarmálanna sker sig úr. Ekki hefur annað komið fram á alþingi en að um það sé samstaða, en um flest annað hefur verið ágreiningur. Eina öryggisráðstöfunin, sem stendur, en án frekari rökstuðnings, er, að bústofn landsmanna er mikill og afurðageta hans umfram nauðþurftir þjóðarinnar, en, eins og kunnugt er, er stefnt að því að draga þar saman.

Í búvörulögunum er ákvæði, sem lýtur að öryggismálum. þar sem segir, að tilgangur laganna sé, „að innlend aðföng nýtist sem mest við framleiðslu búvara, bæði með hliðsjón af framleiðsluöryggi og atvinnu.“ Í greinargerð með frumvarpinu er bent á, að slík stefnumörkun sé nýmæli í lögum um framleiðslu- og sölumál landbúnaðarins. Ákvæðið er ekki rökstutt frekar, en því er fylgt eftir með heimild til ráðherra til að innheimta 50% gjald af innfluttu fóðri til styrktar innlendri fóðuröflun og fóðurvinnslu.

Landbúnaðarráðherra setti fram þau rök fyrir innflutningsverndinni í framsögu í neðri deild, að unnt sé að fá erlendis ýmsar landbúnaðarafurðir á niðurgreiddu verði langt undir framleiðslukostnaði og að allar þjóðir í kringum okkur reyni að verjast innflutningi þeirra til þess að koma í veg fyrir, að kippt verði fótum undan innlendum landbúnaði. Hann bætti svo við:

Það er ekki aðeins talið hagsmunamál landbúnaðar hvers lands heldur ekki síður öryggisatriði fyrir hverja þjóð að geta treyst sem mest á innlenda fæðuöflun. í því sambandi fengum við aðvörun á sl. hausti [þ.e.a.s. 1984] þegar truflun varð á innflutningi í verkfalli opinberra starfsmanna [nefnilega hafnsögumanna], enda eru lítil rök fyrir því að láta stuðnings- og verndaraðgerðir stjórnvalda í nágrannalöndum okkar kippa fótum undan íslenskum landbúnaði.

Venjulegt er í þessum efnum, eins og hér var gert, að tefla fram í einu rökum um öryggi þjóðarinnar og rökum, sem lúta að því, að ekki sé um að ræða verð á heimsmarkaði, sem standi undir framleiðslukostnaði þeirra, sem bjóða vöruna. Þegar málið er sett fram á þennan hátt, koma öryggisrökin ekki skýrt fram.

Í framsögu í efri deild vakti ráðherra sérstaklega athygli á áðurnefndu atriði um innlend aðföng og sagði:

það sem áhersla er lögð á þær búgreinar sem fyrst og fremst nýta innlend aðföng við framleiðsluna. Það atriði tel ég vera eitt af grundvallarskilyrðunum til þess að íslenskur landbúnaður dafni í framtíðinni.

Þessu var ekki andmælt á þingi.

 

3

Um aldamótin þegar innflutningur var frjáls voru innlend matvæli drjúgur hluti af neysluútgjöldum almennings eða meira en helmingur, en nú, þegar innflutningur er bannaður á þeim matvælum, sem framleidd eru í landinu, eru innlend matvæli lauslega áætlað um áttundi hluti af neysluútgjöldum. Nokkur hluti þeirra útgjalda er ekki kostnaður við framleiðslu hráefnisins, heldur vegna vinnslu og dreifingar, sem ætla má, að yrði ámóta mikill, þótt innflutningur á matvælum yrði óheftur. Hlutur sjálfrar búvörunnar í neysluútgjöldum landsmanna er því sennilega minni en einn tíundi.

Með flestum þjóðum er ágreiningur um það, hversu miklu skuli kostað til öryggismála, og erfitt er að rökstyðja, hvað er hæfilegt. Svo er einnig um þann viðbúnað, sem er fólginn í innlendri matvælaframleiðslu. Þeir, sem vilja að landinu sé stjórnað með rökstuddu áliti, hljóta samt að ætlast til þess, að gerð sé grein fyrir því, hvar þjóðin stendur í þessum efnum, hvaða ráðstafanir efli öryggi þjóðarinnar eða veiki og hvað þær kosta.

Umræður um landbúnaðarmál hafa snúist svo mjög um stundarhagsmuni neytenda og bænda, bæði bænda í heild og einstakra búgreina, um byggðastefnu og um verðlagningu, sem þátt í glímunni við verðbólguna, að öryggisrökin hafa orðið útundan. Ekki hefur komið fram nein gagnrýni á öryggissjónarmiðið á alþingi frá þeim, sem mark þætti á takandi, og því ekki verið ástæða til að rökstyðja það í varnarskyni. Enginn ábyrgður aðili hefur þurft að búast við því að standa og falla með málstað sínum í þessum efnum, þar sem enginn hefur boðið annað.

Vitaskuld mundu menn ekki verða sammála um öryggisrökin, ef þau yrðu útfærð, en það er skylda stjórnvalda að gera grein fyrir þeim. Við það verk ætti að vera stuðningur í greinargerðum um þau mál frá nálægum löndum.

Frey 82 (1986) 470-471, 473

 

 

[i] Eftir að greinin var send Frey, bárust mér Alþingistíðindi með umræðum í apríl um frumvarp til laga um heimild ráðherra að innheimta sérstakt jöfnunargjald af innfluttri búvöru. Þar lýsti þingmaður, sem einnig sat á þingi í fyrra, eindreginni andstöðu við innflutningshömlur á landbúnaðarafurðum, en annar, varaþingmaður, hafði fyrirvara um stuðning sinn við þá stefnu.