Lýðræðissetrið ehf. - Byggðarkjarnar - vaxtarmiðstöðvar - samkynja sveitarfélög

Merki Lýðræðissetursins

Lýðræðissetrið Demokratisentret Democracy Center

Rannsókn og ráðgjöf um aðferðir við atkvæðagreiðslu og kosningu

Hugtakið byggðarkjarni hefur áunnið sér nokkra hefð í málinu. Ísafjörður er byggðarkjarni við Ísafjarðardjúp og hefur verið um langan aldur. Hugtakið byggðarkjarni hefur oft verið notað á sama hátt og hugtakið vaxtarmiðstöð er notað í norsku og ensku. Samkvæmt eðli málsins er vaxtarmiðstöð miðstöð fólksfjölgunar og annarrar grósku í þjóðlífinu. Þar sem landið var lengst af óbyggt og síðan lengi einungis strjálbýlt, hafa allir byggðarkjarnar verið vaxtarmiðstöðvar í sínu umhverfi á einhverju skeiði. Frá 1920 til 1930 var Ísafjörður miðstöð fólksfjölgunar við Ísafjarðardjúp, en fólki fækkaði í Bolungarvík, Hnífsdal og Súðavík. Síðan hætti Ísafjörður að vera vaxtarmiðstöð, og svo er komið á sjöunda áratug aldarinnar, að fólksfækkun hefur orðið á Ísafirði síðan 1960, en fólki hefur fjölgað nokkuð í þorpunum þremur þessi ár. Á tímabilinu frá 1920 hafa orðið alger umskipti í byggðaþróun þessara staða, en Ísafjarðakaupstaður heldur áfram að vera helsti byggðarkjarni við Djúpið.

 

Frá Noregi

Hér á landi hefur ekki verið verulegur ágreiningur um það um nokkurt árabil að byggðarkjarnarnir efldu þjóðlífið, og það eins áður en orðið sjálft komst í tísku. Sama máli gegndi í Noregi alveg þangað til farið var að nota hugtakið vaxtarmiðstöð á sérstakan hátt. Fyrir Stórþingskosningarnar 1965 studdu allir norskir þingflokkar nema tveir minni flokkanna þá skoðun embættismanna sveitarstjórna- og atvinnumálaráðuneytisins að beina bæri fólksfjölguninni skipulega að fáum miðstöðvum í landinu, en flokkarnir tveir vildu stuðla að auknu mannlífi í öllum byggðarlögum. Rétt fyrir kosningar setti þáverandi forsætisráðherra fram þá skoðun að vaxtarmiðstöðvar þyrftu að ná 30.000 íbúum til að vera lífvænlegar. Varð þá uppi fótur og fit, og kom fljótt leiðrétting: Vaxtarmiðstöðvarnar með upplandi allt að klukkutíma bílferð frá miðstöðinni áttu að hafa 30.000 íbúa. Í önnum kosninganna gafst ekki tími til að skýra hvernig sú tala var til komin.

Til þess að Íslendingar geti áttað sig betur á hvað hér er um að ræða, má benda á að vaxtarmiðstöð með 30.000 íbúa innan klukkutíma ferðar er fyllilega helmingi fjölmennari en Akureyri með upplandi sínu í Eyjafirði og Suður-Þingeyjarsýslu, þrefalt fjölmennari en Selfoss með upplandi innan 50 kílómetra fjarlægðar eftir vegi og tífalt fjölmennari en Borgarnes með upplandi sem ákvarðast á sama hátt.

Þó að núverandi búseta manna sé ekki út af eins illa löguð fyrir slíkar vaxtarmiðstöðvar í Noregi eins og dæmin sýna að hún er á Íslandi, þótti mörgum nóg um. Í rannsóknum, sem gerðar voru um leið og kosningar fóru fram, á viðhorfi kjósenda til mála sem mikið voru rædd fyrir kosningar, kom fram að 11% þeirra sem spurðir voru töldu rétt að beina uppbyggingu landsbyggðarinnar að fáum miðstöðvum, 53% vildu að uppbyggingin gerðist í hverju sveitarfélagi, en 36% svöruðu ekki eða höfðu ekki tekið afstöðu.

Eftir kosningar voru skjölin lögð á borðið, hvernig embættismennirnir höfðu fundið töluna 30.000. Þeir höfðu gert ráð fyrir að fólk yrði að eiga kost á því að sækja menntaskóla heiman frá sér til þess að byggð héldist, og að menn gætu sætt sig við allt að klukkutíma bílferð í skóla og úr á degi hverjum. Þannig ákvarðaðist stærð upplandsins. Síðan var áætlað hversu mikill hluti unglinga mundi sækja menntaskóla, hversu mikill hluti íbúanna væri á menntaskólaaldri, hversu margir nemendur ættu að vera í bekk og hversu margar deildir ættu að vera í skólanum. Var þá hægt að reikna, hversu marga íbúa þyrfti til að sjá fyrir nemendum í menntaskóla af fyrrgreindri gerð, og reyndist það vera 30.000.

Þegar þetta varð kunnugt sáu menn á hversu haldlitlum forsendum hugmyndir sérfræðinga um fólksfjölda í lífvænlegum byggðarlögum eru reistar, enda hafa embættismenn sveitarstjórnarmálaráðuneytisins gengið hægar um dyrnar síðan í þeim efnum. Lífsskilyrði fólks í tilteknu byggðarlagi eru háð svo mörgu, svo sem náttúruauðæfum, markaði, alls konar þjónustu, svo að aðeins sé drepið á þrjú mikilvæg atriði.

Það er hins vegar ekki til neinn mælikvarði svo vitað sé, sem unnt er fyrir utanaðkomandi fólk að vega og meta hina einstöku þætti lífsskilyrðanna eftir, og segja síðan: Þetta byggðarlag er lífvænlegt, en hitt ekki. Þó að finna megi tölfræðilega tilhneigingu til að byggðarlög með svo og svo mikinn mannfjölda vaxi hraðar en önnur, þá eru undantekningarnar svo margar að ljóst er að ekki er um neitt náttúrulögmál að ræða í líkingu við þyngdarlögmálið. Á Íslandi eru til 100-300 manna þorp sem hafa undanfarið reynst lífvænlegri en hundrað sinnum stærri bæir sums staðar í Bandaríkjunum.

 

Skipulag að ofan eða að neðan

Sagan frá Noregi hefur orðið mér tilefni hugleiðinga um það, hvernig skipulag einstakra mála getur ráðið örlögum byggðarlaga. Eitt er það. og blasir það best við, hversu afdrifaríkt það getur orðið, ef skipulagning landbyggðarinnar er fengin í hendur mönnum, sem starfa í nafni einshvers konar menntunar, en hljóta að taka mið af mælanlegum hlutum, sem eru mjög lauslega tengdir alhliða mannlegum þörfum. Þannig hugsuðu talsmenn sveitarstjórnarmálaráðuneytisins í Noregi sér að sníða byggðina eftir þörfum þess, sem þá var talið fyrirmyndarmenntaskóli.

Hitt er að, sem trúlega er venjulega og afdrifaríkara, að skipulag einstakra mála er falið embættismönnum eða öðrum valdsmönnum, sem ekki eru verðlaunaðir af eða háðir fólki í byggðarlögum af ýmissi gerð. Hér er ekki rúm nema til að drepa á tvö slík mál.

Ef skipulagning skóla og kennsluaðferðir er ákveðið að ofan og á þann hátt sem hentar í því umhverfi sem fræðslumálastjórarnir lifa í, leiðir auðveldlega til þess, að illlíft verður annars staðar fyrir þá sem háðir eru skólamenntun. Undanfarið hefur orðið mjög ör þróun í kennslufræði og komið fram nýjar áhrifamiklar kennsluleiðir sem oft henta í fámenni. Lítið hefur borið á því, að slíkar kennsluleiðir væru teknar í notkun hér á landi undanfarið, og varla er ástæða að búast við því að slíkar aðferðir verði teknar upp meðan vald, frumkvæði og ábyrgð í skólamálum er eins mikið í höndum embættismanna í Reykjavík og nú er.

Það eru til fámennar sjávarbyggðir víðar í heiminum sem búa við jafngóð fiskimið og Íslendingar, en menn, sem farið hafa víðar en ég, fullyrða, að annars staðar hafi ekki betur tekist að nýta slík auðæfi í þágu þeirra sem næst þeim búa. Ef skipulag sjávarútvegs og fiskvinnslu hefði að því er varðar tækni og afurðasölu verið sniðið eingöngu eftir þörfum útgerðarstaða eins og Akureyrar og Vestmannaeyja, eins og gert er víðast annars staðar, hefði varla tekist eins vel til, og á ég þó alls ekki við að allt sé eins og best verður á kosið. Það er alveg spurning hvort það, sem vel hefur tekist, hefur ekki gerst án þess að menn í „ábyrgðarstöðum“ hafi vel vitað hvað þeir voru að gera, og hef ég þá sérstaklega í huga hina virku þátttöku almennings á hinum minni stöðum í útgerð og fiskvinnslu síðustu árin. Kem ég betur að því síðar.

Svona mætti lengi telja hvernig það er komið undir sjálfsforræði og valdi fólksins á byggðarlögunum hvort tekið er í notkun og jafnvel fundið upp það skipulag og sú tækni sem hentar, en skortur á slíku sjálfsforræði heldur aftur af slíkri þróun mála. Hér kemur við sögu verslunarlöggjöf, iðnlöggjöf og margt fleira. Þegar talað er um sjálfsforræði byggðarlaga í atvinnumálum og t. d. skólamálum, er það ekki mannfjöldinn sem ræður hvað teljast skuli byggðarlag í því sambandi. Það nær betur tilganginum að telja byggðarlag það svæði, sem er af þeirri stærð að íbúarnir geti á viðunandi löngum tíma sótt innan sviðsins þá staði, sem þeir þurfa til daglega. Hér er fyrst og fremst um vinnustaði að ræða. Hvað þykir viðunandi tími er að sjálfsögðu misjafnt: Mætti til viðmiðunar til dæmis líta á, hvað fólk á Reykjavíkursvæðinu þolir langar ferðir á vinnustað án þess að þess gæti í húsaleigu og íbúðaverði. Eins og kunnugt er kemur þá ekki aðeins til greina vegalengd, heldur einnig hversu greiðir vegir eru og hversu tíðar áætlunarferðir.

 

Vandkvæði við skipulagningu

Eins og er ráðast lífsskilyrði og framtíð einstakra byggðarlaga af ótal atriðum, sem enginn samnefnari er fyrir, sem skipuleggjendur gætu notað. Í leit skipuleggjendanna að mælikvarða á lífsvon einstakra byggðarlaga megum við vænta þess að þeir hafi tilhneigingu til aðnota aðferðir sem eru ekki út af eins grófar og dæmið um skólavaxtamiðstöðvarnar í Noregi er, en þó eitthvað í þá áttina. Við megum líka vænta þess að þeir sýni tilhneigingu í þá átt að treysta hver á annan, og að þá geti auðveldlega farið svo, að það liggi við að segja megi: Jón sagði mér, en ég hafði áður sagt honum. Í skýrslu embættismanna Fríverslunarbandalags Evrópu, sem nýlega hefur borist út, segir að efling vaxtarmiðstöðva sé heppileg leið í byggðamálum, – og er þar vitnað til meðal annarra norskra embættismanna, – og að íbúafjöldi slíkra vaxtarmiðstöðvar verði að vera 30.000 íbúar. Það var skemmtileg tilviljun að þarna skýtur upp kollinum sama tala og í Noregi.

Það er því ekki þægilegt verk sem þeir hafa fengið sem eiga að segja til um og ákveða hvaða staðir eru lífvænlegir, nema í þeim löndum þar sem valdamenn eru hafðir yfir og óháðir gagnrýni almennings. Skilyrði fyrir árangursríkri skipulagningu sem stefnir að því að mismuna markvisst byggðarlögum er því að völdin séu sem minnst hjá almenningi. Skipulagning sérréttinda tókst að nokkru á tímum hinna fyrstu dönsku einvalda á sautjándu og átjándu öld, þegar komið var á hinum svokölluðu bæjarsérréttindum í nýlendunni Noregi, en hefur að mestu mistekist í Noregi síðustu árin, þrátt fyrir aukin áhrif stjóraveldisins.

 

Tvenns konar vaxtarmiðstöðvar

Vaxtarmiðstöðvum má skipta á grófan hátt í tvo hópa eftir því hvort vöxtur þeirra verður til þess að efla upplandið og gera það lífvænlegra eða hvort hann er orðinn til fyrir arðrán á upplandinu. Dæmi um uppbyggilegar vaxtamiðstöðvar eru mörg hér á landi. Þar ber mest á vinnslu- og viðskiptamiðstöðvum sveitanna. Uppbygging Egilsstaða hefur verið studd fjárhagslega og á annan hátt af íbúum allra hreppa Fljótsdalshéraðs, svo að einn staður sé nefndur: Dæmi um hið gagnstæða er heldur óhægara að nefna hér á landi frá síðustu árum. Ég spái því hins vegar, að mjög auðvelt sé að spilla fyrir vexti slíkra miðstöðva eins og Egilsstaða, ef menn taka upp á því að tengja vöxt og viðgang Egilsstaða því, að þangað sé dregin þjónusta neðan af fjörðum. Ef farið verður að nota vöxt Egilsstaða sem afsökun fyrir því að dregið er úr lífsskilyrðum á fjörðunum, er ekkert eðlilegra en að fólk á fjörðunum ekki aðeins láti hagsmuni Egilsstaða lönd og leið, heldur beinlínis sjái þann kost vænstan að vinna gegn þeim. – Á Norðfirði eru nokkrar stofnanir og fyrirtæki sem þjóna öðrum byggðarlögum á Austfjörðum. Á meðan Norðfirðingar gera ekki kröfu til að njóta sérréttinda umfram aðra útgerðarstaði á Austurlandi um aðgang að fiskimiðum og lánsfé til atvinnuuppbyggingar, mega þeir miklu frekar en ella gera sér vonir um stuðning fólksins á hinum fjörðunum við eflingu þeirrar þjónustustarfsemi sem vísir er að í kaupstaðnum.

 

Skipulagning sérréttindamiðstöðva

Þó að þéttbýli hafi lengi verið í vexti yfirleitt hér á landi, eru þess nokkur dæmi að þéttbýlir staðir hafi lagst í eyði. Nýleg dæmi um þetta eru Hesteyri í Sléttuhreppi og Skálar á Langanesi. „Góðviljaðir“ menn vilja sumir að „,þjóðfélagið“ komi í veg fyrir að fólk glæpist á að festa fé og binda sig við slíka vonlausa staði. Fremsta nauðsyn er að sjálfsögðu á því að upplýsa fólk um þau lífsskilyrði sem bjóðast því og þá þurfa þeir sem upplýsa eiga fólk að vera upplýstir sjálfir. Verra er að átta sig á því hvernig „þjóðfélagið“ á að geta í eitt skipti fyrir öll sagt við fólk: Þessi staður fær upp frá þessu enga opinbera fyrirgreiðslu. Þetta er af því að íbúar þeirra staða sem um ræðir eru hluti af þjóðfélaginu, og á meðan þeir hafa hagsmuna að gæta á sínum stað, munu þeir væntanlega verja þá og treysta eftir föngum, bæði atvinnu og húsnæði. Það er sá hluti þjóðfélagsmálanna sem við látum okkur mestu varða, hvert á sínum stað. Þar sem lífsvon hvers staðar er meira eða minna teygjanleg, er aðeins unnt í þjóðfélagi þar sem völd og áhrif íbúanna eru hverfandi lítil að veita loforð til frambúðar einhverjum hluta íbúanna um að ekki verði tekið tillit til óska þeirra.

Slíkir skipulagserfiðleikar í landi með nokkru almenningsvaldi koma enn betur fram, ef taka á upp þá stefnu almennt að efla sérréttindavaxtarmiðstöðvar. Það er nefnilega engin leið að skera úr því endanlega og til frambúðar, hvaða staður hljóti að verða vaxtarmiðstöð á tilteknum landshluta. Hvernig er það til dæmis með vestanvert Norðurland? Ef Húnvetningar, Skagfirðingar og Siglfirðingar gera ráð fyrir því að aðeins einn staður í þessum landshluta eigi að vaxa og það á kostnað núverandi atvinnu og þjónustu á öðrum stöðum, má búast við langvarandi skæruhernaði um fjárveitingar og fyrirgreiðslu í landshlutanum, þar til augljóst verður og óumdeilanlegt, hver ber sigur úr býtum.

Togstreita milli nágrannastaða um atvinnutæki og stofnanir er svo sem engin nýlunda. Sjaldnast eða aldrei hefur þó verið um að ræða líf eða dauða einstakra staða hér á landi í slíkri togstreitu. Ef tekin yrði upp sú stefna að efla vaxtarmiðstöðvar með því að draga úr atvinnu- og þjónustuskilyrðum nágrannastaðanna, yrði togstreitan um miklu alvarlegri hluti. Á meðan ekki hefur verið endanlega ákveðið, hvaða staður skuli verða vaxtarmiðstöð, – og í landi þar sem almenningur hefur talsverð völd, verður það seint, - verður ákvörðun um uppbyggingu hvers einstaks atvinnufyrirtækis eða stofnunar ekki aðeins spurning um þá atvinnu og þá þjónustu sem viðkomandi fyrirtæki eða stofnun mun veita, heldur vita menn að tilvera hvers nýs fyrirtækis og hverrar nýrrar stofnunar er vog á lóðarskálina, þegar meta á hvaða staður skal verða vaxtarmiðstöð, og því getur slík ákvörðun verið spurning um framtíð allra þeirra atvinnufyrirtækja og stofnana sem fyrir eru. Þegar málið er orðið svo alvarlegt, er hætt við að menn skirrist einskins í baráttunni og standi fyrir fjárfestingu sem ekki hefði þótt koma til greina, ef allir vissu að ekki væri stefnt að því að dæma þá úr leik algerlega. Það verður ekki vitað fyrr en á reynir, hvað slíkur stríðskostnaður verður mikill.

Samvinnunni 6 1969