Almenn kosning bæjarstjórnar fór fram án stjórnmálaflokka, frá því að bæir tóku að myndast hér á landi á 19. öld, og svo hélst nokkuð fram á 20. öld. Við skulum líta á það með dæmi, hvernig farið var að því að velja þá, sem boðnir voru fram, og síðan á fyrirkomulag sjálfrar kosningarinnar, en athuga síðan, hversu útbreitt það fyrirkomulag var, sem dæmið lýsir. Við kynnumst því, hvernig flokkarnir, þegar þeir höfðu skotið rótum, afnámu tækifæri, sem kjósendur höfðu hagnýtt sér, til að hafa áhrif á samsetningu bæjarstjórnar. Síðan verður athugað, hvort endurheimta megi slíkt tækifæri með raðvali, en því samt haldið, að kjörnir fulltrúar starfi í nafni flokksstefnuskrár. Þetta er flókið mál.

Oddviti hreppstjórnar á tveimur framboðslistum

Siglufjarðarbær varð til með lögum 1918, þegar Hvanneyrarhreppur í Eyjafjarðarsýslu var gerður að bæjarfélagi. Í ársbyrjun 1919 var kosið til bæjarstjórnar í fyrsta sinn. Tveir framboðslistar komu fram. Fyrr barst listi frá kaupmanna– og verslunarmannafélagi Siglufjarðar og síðar listi frá verkamannafélagi Siglufjarðar. Voru listarnir merktir A og B, í sömu röð. Sex menn voru á hvorum lista, eins og kjósa átti, en samkvæmt lögum sat bæjarfógeti einnig í bæjarstjórn og var forseti hennar og framkvæmdastjóri (bæjarstjóri). Á A–lista voru tveir kaupmenn efstir, svo héraðslæknirinn, þá sóknarpresturinn, síðan verslunarstjóri og neðstur kennari. Á B–lista var sóknarpresturinn efstur, síðan verkstjóri, þá kaupmaður, þá aftur verkstjóri og neðstir tveir trésmiðir. Sóknarpresturinn á Hvanneyri, Bjarni Þorsteinsson, var oddviti hreppstjórnar og hafði um alllangt skeið haft forystu í prestakallinu í andlegum sem veraldlegum efnum. — Í kjörbókinni er engin athugasemd við gerð listanna, svo sem það, að sami maður skuli vera á tveimur listum; í ljós kom, að það þótti þá eðlilegt.

197 greiddu atkvæði. A–listi hlaut 87 atkvæði, B–listi 90, en 20 seðlar voru ógildir. Fyrst úrskurðaði kjörstjórn hvorum lista þrjá menn. Síðan reiknaði hún út, hverjir hefðu náð kosningu af hvorum lista. Efsta manni kjörseðilsins var reiknað heilt atkvæði, 2. manni listans (seðilsins) 5/6 úr atkvæði, 3. manni 4/6, 4. manni 3/6, 5. manni 2/6 og 6. manni 1/6 úr atkvæði.

Niðurstaða útreikningsins var þessi:

Bjarni Þorsteinsson sóknarprestur B 136 2/6 atkvæði

Helgi Hafliðason kaupmaður A 70 1/6 —

Flóvent Jóhannsson verkstjóri B 64 3/6 —

Sigurður Kristjánsson kaupmaður A 59 5/6 —

Friðbjörn Níelsson kaupmaður B 57 —

Guðm. T. Hallgrímsson héraðslæknir A 53 2/6 —

Sýnilegt er, að einhverjir kjósendur A–lista hafa flutt sr. Bjarna upp um sæti; öðru vísi hefði hann ekki getað fengið nema 133 1/2 atkvæði (87x3/6+90=133 1/2). Efsti maður á A–lista hefur hins vegar lækkað verulega með breyttri röðun (úr 87 atkvæðum í 70 1/6).

Það er nú framandi fyrirkomulag, að sami maður skuli vera á tveimur framboðslistum. Athugum, hvort það þurfi að hafa verið siglfirðingum framandi árið 1919. Þeir voru þá óvanir listakosningu. Til fimm manna hreppstjórnar höfðu menn verið kosnir á þriggja ára fresti til sex ára, tveir og þrír til skiptis. Framboð tíðkuðust ekki og því engir framboðslistar. Kosið var í heyranda hljóði. Hver kjósandi réð því, hverja tvo eða þrjá hann nefndi, þegar röðin kom að honum, en hann raðaði þeim ekki. Má segja, að þeim, sem báru fram lista, hafi leyfst sams konar frjálsræði að velja menn á listann, óháð öðrum listum, þó með þeim mun, að þeir urðu að raða mönnunum.

Sá var munur á framboði til hreppstjórnar og til Alþingis á þessum árum (kringum 1919), að til Alþingis þurfti að bjóða sig fram, en til hreppstjórnar var listi borinn fram af meðmælendum, án þess að krafist væri samþykkis þeirra, sem voru á listanum. Menn gátu raunar ekki skorast undan kjöri nema hafa áður setið í hreppstjórn eða náð ákveðnum aldri. Samt gátu menn sýnilega fengið lausn að eigin ósk. Það var fyrst með lögum 1962, að krafist var samþykkis þeirra, sem skipuðu framboðslista til hreppstjórnar.

Þegar fólki 70 árum síðar var sagt frá fyrirkomulagi kosningarinnar 1919, þótti því óeðlilegt, að sami maður væri á fleiri listum, sem hefðu ólíkan málstað. Framboð af þessu tagi raskar þeirri hugmynd, að menn skuli vera hollir aðeins einum málstað og einum samtökum, eins og er forsenda stjórnmálaflokka. Vitaskuld er ekki alltaf um það að ræða við kosningar, heldur getur verið, að aðeins sé ágreiningur um það, hvaða menn með sama málstað séu heppilegastir saman. Ef menn kynnu að vilja haga svo til, að sami maður megi vera á fleiri en einum lista, er sá vandi óleystur að reikna mönnum atkvæði. Til að skoða vandann má breyta dæminu frá Siglufirði með því að setja sr. Bjarna í 4. sæti á báðum listum, en halda óbreyttri atkvæðatölu listanna. Án nokkurra breytinga kjósenda á röðum listanna mundu listarnir líta svona út, en atkvæði fjögurra efstu manna reiknuð á sama hátt:

A–listi 87 B–listi 90

Helgi 87 Flóvent 90

Sigurður 72 1/2 Friðbjörn 75

Guðmundur 58 Hannes 60

Bjarni 43 1/2 Bjarni 45

Sr. Bjarni fengi samanlagt næstflest atkvæði, 88 1/2. Spurningin er, hvort hann ætti heldur að teljast af B–lista, þar sem hann fékk fleiri atkvæði, en það skákaði Hannesi út, en af A–lista, en það hefði skákað Guðmundi út, sem fékk færri atkvæði en Hannes. Lítum líka á það dæmi, að sr. Bjarni hefði verið efstur á báðum listum, að óbreyttri atkvæðatölu listanna:

A–listi 87 B–listi 90

Bjarni 87 Bjarni 90

Helgi 72 1/2 Flóvent 75

Sigurður 58 Friðbjörn 60

Guðmundur 43 1/2 Hannes 45

Sr. Bjarni fengi samanlagt 177 atkvæði. Ætti að telja hann kosinn af B–lista? Þá viki Hannes, og Guðmundur kæmist að með færri atkvæði.
Með lögum 1913 var mælt fyrir um ráð í þessum efnum, eins og brátt má sjá.

Spyrja má, hvað vakti fyrir mönnum með skipan sr. Bjarna á listana. Hvers vegna setti kaupmanna– og verslunarmannafélagið þennan mikilsvirta forystumann í 4. sæti? Var það bragð til að fá meirihluta í bæjarstjórn, þar sem þeir, sem fyrir alla muni vildu, að hann næði kjöri, yrðu til þess að beita sér fyrir stuðningi við A–listann? Vildi verkamannafélagið ónýta bragðið með því að setja hann í efsta sæti sitt, svo að þeir, sem vildu vera öruggir um kosningu sr. Bjarna, gætu það með því að kjósa B–listann?

Þótt vinnubrögð siglfirðinga þyki nú furðuleg, leiddi athugun í ljós, að þau voru viðhöfð í höfuðstað landsins og víðar á þessum árum og studdust við landslög. Í tilskipun um bæjarstjórn í Reykjavík frá 1872 er ekki gert ráð fyrir listakosningu. Árið 1903 voru kosnir sjö bæjarfulltrúar í Reykjavík. Á kjörskrá voru 884, og nefndu kjósendur í heyranda hljóði þá, sem þeir kusu. Það er fyrst í lögum, sem öðluðust gildi 1904, um leynilegar kosningar og hlutfallskosningar til bæjarstjórna, að kveðið er á um listakosningu. Þar er gert ráð fyrir, að sami maður geti staðið á fleiri en einum lista með þessu ákvæði: „ […] nú er nafn á einhverjum lista þegar kosið á öðrum lista, og skal þá strika það út, og taka næsta nafn fyrir neðan.“

Árið 1906 voru sex kosnir til bæjarstjórnar í Reykjavík. Átta listar voru boðnir fram, sjö með sex nöfnum og einn með þremur, samtals 45, en nöfnin voru samt aðeins 12, þar eð flestir voru á fleiri en einum lista (þrír mannanna voru á sex listum). Árið 1908 skyldi kjósa 15 í bæjarstjórn. Fram komu 18 listar, en ekki er nú vitað, hversu margir mennirnir voru, þar sem nöfnin vantar í kjörbókina.

Með lögum 1913 breyttist ákvæðið um sama mann á fleiri en einum lista og varð þannig:

Hafi sami maður fengið atkvæði á fleiri en einum lista, sem til greina kemur eftir atkvæðamagni, þá skal leggja hinar lægri atkvæðatölur hans við atkvæðatölu þá, er hann hefir fengið á þeim lista, er hann hefur mest á, og telst sú samanlagða atkvæðatala honum þar að fullu, en nafn hans strikast út af hinum listunum. Þeir, sem hæstar hafa atkvæðatölur, eru kosnir svo margir af hverjum lista, sem honum ber samkvæmt því er áður greinir.

Kosningin á Siglufirði 1919 var samkvæmt þessum lögum.

Í athugasemdum við lagafrumvarpið segir:

Einnig hefur það vakið óánægju, að fulltrúaefni, sem standa á fleiri listum, hafa engin not atkvæða þeirra, sem listarnir fá, nema þeir séu settir svo framarlega á einhverjum lista, er fulltrúa á að fá, að þeir hefðu náð kosningu, jafnvel þótt þeir hefðu ekki verið settir jafnframt á aðra lista.

Þessu var vísað frá með svofelldum rökum:

Það tjáir ekki að láta auka–atkvæði, sem fulltrúaefni kynnu að hafa fengið á listum, sem ekki eiga að fá neinn fulltrúa eftir atkvæðamagni sínu, koma til greina, þegar af þeirri ástæðu, að fulltrúarnir verða að teljast kosnir á þeim lista, sem þeir fá flest atkvæði á, og gæti þá svo farið, að þeir ættu að teljast kosnir á lista, sem engan fulltrúa á að fá, enda gæti það valdið hinum mesta glundroða, ef slíkir aukalistar, sem ekki hafa tiltölulegan atkvæðafjölda við að styðjast, ættu að geta gripið inn í atkvæðagreiðslu hinna kjörflokkanna og ruglað röð þeirra, ef til vill í þeim tilgangi að spilla fyrir kosning fulltrúa, er mikið álit hefði hjá stórum kjörflokki.

Árið 1914 átti að kjósa fimm í bæjarstjórn Reykjavíkur til sex ára. Komu fram sjö kjörlistar, fimm þeirra með fimm nöfnum og tveir með fjórum. Fimm þeirra, sem voru boðnir fram, voru á tveimur listum. Einn þeirra var í þriðja sæti á A–lista, sem fékk 264 atkvæði og tvo fulltrúa kjörna, og í þriðja sæti á C–lista, sem fékk 135 atkvæði og einn mann kjörinn. Atkvæði mannsins á C–lista (56 2/5) voru lögð við atkvæði hans á A–lista (152 1/5) og fékk hann þá samanlagt fleiri atkvæði en annar maður á A–lista og settist í bæjarstjórn, en annar maðurinn ekki.

Árið 1915 átti að kjósa fimm og komu fram fimm listar, þrír með fimm nöfnum og tveir með þremur nöfnum. Tveir menn voru á þremur listum og þrír menn á tveimur. Árið 1920 átti að kjósa sex í bæjarstjórn. Komu fram sex listar, þar sem einn maður var á fjórum listum, fjórir menn á þremur listum og þrír á tveimur listum. Þá voru dregnir til baka þrír listanna, með því að allir meðmælendur þeirra nema einn tóku aftur meðmæli sín. Þetta atvik er til marks um, að þeir, sem völdu menn á listana, höfðu ekki ráðið ráðum sínum saman.

Ákvæðið í lögum um hreppstjórnarkosningar, sem heimilaði, að sami maður væri á fleiri en einum lista, var afnumið árið 1936. Í greinargerð með frumvarpinu, sem flutt var fyrst árið 1935 og aftur árið eftir, og í umræðum á þingi var hvergi vikið að því, hvort sami maður mætti vera á tveimur listum. Það viðhorf, sem þar varð ofan á, var að koma á hlutfallskosningu, og þótti hún hafa þann kost, að þeir, sem kosningu hlytu, væru fulltrúar ábyrgra samtaka. Þetta sjónarmið kom best fram í máli fulltrúa Alþýðuflokksins, sem átti aðild að ríkisstjórn og vildi meira að segja lögbjóða listaframboð í samræmi við það, en þingið féllst ekki á það.

Sú breyting varð árið 1930, að sett var í lög um bæjarstjórnir, að kjósa skyldi alla bæjarstjórnina til fjögurra ára í stað þess að kjósa hana í þrennu lagi til sex ára í hvert sinn. Breytingin styrkti það sjónarmið, að viðhafa beri hlutfallskosningu fulltrúa ábyrgra samtaka í stað þess að kjósa óháða menn.

Það kom varla fyrir, að fólk, sem var á hreinum kvennalista eða lista jafnaðarmanna, væri líka á blönduðum lista. Framboð hinna hreinu lista átti skilgreindan hugmyndagrundvöll, en með öðrum listum, sem kalla má lista góðborgara, var ekki settur fram neinn slíkur grundvöllur.

Við höfum nú kynnst því, að hlutfallskosning, þar sem sami maður gat staðið á fleiri framboðslistum, gat orðið flókin og ruglingsleg. Í næstu grein er til athugunar, hvort raðval geti veitt það, sem menn vildu vinna með slíku fyrirkomulagi.

Raðval stjórnar

Þegar er ljóst, að raðval leiðir ekki til hlutfallskosningar. Við hlutfallskosningu eru bornir fram listar, venjulega með jafnmörgum mönnum og kjósa skal, en fjöldinn, sem nær kosningu af hverjum lista, er í hlutfalli við atkvæðatölu listanna. Hér verður kynnt önnur aðferð með raðvali. Hún er þannig, líkt því sem er við hlutfallskosningu, að stillt er saman í frambjóðendagengi jafnmörgum mönnum og kjósa skal, en ólíkt því, sem er á listum við hlutfallskosningu, getur sami maður verið í fleiri frambjóðendagengjum. Um það er að ræða að velja eitt þessara frambjóðendagengja með raðvali. Þar sem allir í genginu ná kjöri, er mönnunum ekki raðað; það er því villandi að tala um lista.

Athugum dæmi, þar sem aðalfundur félags kýs þriggja manna stjórn með þessari aðferð. Í félaginu eru þrjár deildir, sem hver um sig beitir sér fyrir kjöri eigin fulltrúa, en þær eru misstórar, ein stór (S), önnur heldur minni (M) og sú þriðja lítil (L). Deildirnar eiga sína frambjóðendur, deild S fjóra: S1, S2, S3, S4; deild M þrjá: M1, M2, M3, og deild L tvo: L1 og L2.

Ef S–fólkið gerir ráð fyrir að vera í hreinum meirihluta, gæti það beitt sér fyrir því að fá alla kjörna með því að tefla fram frambjóðendagengjum eins og S1S2S3, S1S2S4 eða S2S3S4. Ef það allt setur þessi frambjóðendagengi ýmist númer 1, 2 og 3 og reynist í meiri-hluta, tekst því það, hvaða önnur frambjóðendagengi sem fram koma; þannig er raðval.

Þeir, sem vilja breidd í fulltrúakjöri, leggja fram gengin L1M1S1, L1M1S2, L2M2S1 og L2M2S2; aðrir leggja áherslu á hlutfallslega skiptingu fulltrúa og leggja fram frambjóðendagengin M1S1S2, M1S1S3, M2S1S3, M1M2S1 og M2M3S1, og deild L setur sína fulltrúa fram, hvorn fyrir sig), ásamt frambjóðendum, sem ætla má, að margir styðji, nefnilega: L1S1S2, L1S1S3, L1M1M2, L1M1M3, L2S1S2, L2S1S3, L2M1M2, L2M1M3.

Þó að ekki eigi að kjósa nema þrjá, eru frambjóðendagengin orðin 20; þau gætu reyndar orðið 84 (9!/6!3!=84) með 9 frambjóðendum. Fjöldi frambjóðendagengja getur því orðið svo mikill, að hann verður að takmarka til að ráða við kosninguna.

Athugum, hvernig raðval frambjóðendagengjanna 20 færi fram. Þau eru sett þannig upp:

L1M1M2 L1M1S2 L2S1S2 M1S1S3

L1M1M3 L2M2S1 L2S1S3 M2S1S3

L2M1M2 L2M2S2 M1M2S1 S1S2S3

L2M1M3 L1S1S2 M2M3S1 S1S2S4

L1M1S1 L1S1S3 M1S1S2 S2S3S4

Kjósandi, sem vill, að áhrif S–deildar verði sem mest, gæti fyllt kjörseðilinn þannig:

L1M1M2 12 L1M1S2 6 L1S1S2 9 M1S1S3

L1M1M3 13 L2M2S1 7 L2S1S3 10 M2S1S3

L2M1M2 14 L2M2S2 15 M1M2S1 1 S1S2S3

L2M1M3 4 L2S1S2 16 M2M3S1 2 S1S2S4

11 L1M1S1 5 L1S1S3 8 M1S1S2 3 S2S3S4

Til að vinna að því, að sem mest breidd verði í skipan stjórnar, ætti þessi kjörseðill við:

14 L1M1M2 2 L1M1S2 10 L1S1S3 6 M1S1S3

15 L1M1M3 3 L1M1S1 11 L2S1S3 7 M2S1S3

16 L2M1M2 4 L2M2S2 12 M1M2S1 S1S2S3

17 L2M1M3 8 L1S1S2 13 M2M3S1 S1S2S4

1 L2M2S1 9 L2S1S2 5 M1S1S2 S2S3S4

Til að fá L–fulltrúa kjörinn væri þessi kjörseðill heppilegur:

9 L1M1M2 2 L1M1S2 7 L2S1S2 M1S1S3

10 L1M1M3 3 L1M1S1 8 L1S1S2 M2S1S3

11 L2M1M2 4 L2M2S2 M1M2S1 S1S2S3

12 L2M1M3 5 L2S1S3 M2M3S1 S1S2S4

1 L2M2S1 6 L1S1S3 M1S1S2 S2S3S4

Þessi útfærsla á raðvali hefur ekki verið reynd.47

Formannskjör

Við raðval frambjóðendagengja liggur vel við að kjósa formann um leið. Það getur t. a. m. gerst þannig, að formannsefni sé fyrir hvert gengi. Þá getur vel farið svo, að fram komi tvö gengi með sömu mönnum, hvort með sitt formannsefni. Á sama hátt má taka á öðrum stjórnarstörfum.

*

Það þykir óeðlilegt, að maður, sem býður sig fram við hlutfallskosningu, hóti að hætta, ef honum líkar ekki, hverjir aðrir ná kjöri. Er rétt, að maður, sem gefur kost á sér við raðval frambjóðendagengja, geti komið í veg fyrir, að viss gengi, þar sem hann er með, verði sett fram?

Lýðræði með raðvali og sjóðvali 2003, II.C.1-2