Lýðræðissetrið ehf. - Byggðastefna

Merki Lýðræðissetursins

Lýðræðissetrið Demokratisentret Democracy Center

Rannsókn og ráðgjöf um aðferðir við atkvæðagreiðslu og kosningu

I

Byggðastefnan lyftir landi,

ef laglega er farið með hana.

En hún er eins og heilagur andi;

það hefur enginn séð hana.

Rósberg G. Snædal

 

Ákvarðanir um byggðamál reyna meira á samheldni landsmanna en flest annað. Stjórnmálaflokkar sem fylkja fólki um land allt þurfa að móta þar stefnu og vinna þannig að málum, að flokksbönd bresti ekki í marklausum héraðaríg. Í fyrra tók ég þátt í því á vegum norrænnar rannsóknastofnunar um stjórn byggðamála (NordREFO) að gera grein fyrir byggðastefnu á Norðurlöndum. Greinargerð okkar, sem þar tókum á málum, mun birtast á vegum stofnunarinnar. Auk þess hef ég sett á blað ýmislegt, sem verkefnið vakti mig til umhugsunar um. Munu þær athuganir birtast á síðum Morgunblaðsins í þrennu lagi.

 

1. Hvað er á seyði í Noregi?

Menn spyrja gjarna um byggðamál í Noregi. Fyrir 20 árum þótti ráðandi mönnum þar hyggilegast að láta byggðina mótast af vaxtarmiðstöðvum. Vaxtarmiðstöð átti að ná þeirri stærð, að þar mætti hafa fjölbreyttan menntaskóla (fjölbrautaskóla). Mönnum reiknaðist svo til, að 40-50 000 íbúa þyrfti til að manna slíkan skóla að nemendum, og ályktuðu í framhaldi af því, að byggðarlag (fjölbrautaskólahérað), sem væri fámennara, væri ekki lífvænlegt og ætti ekki að styrkja þar búsetu. Þetta viðhorf lét í minni pokann við stjórnarskiptin 1965.

Síðar fóru skipulagsmenn að tala um, að lífvænleg gæti byggð ekki orðið með minna en 10 000 íbúum. Ekki náði það sjónarmið heldur undirtektum í fylkisstjórnum landsins, sem höfðu fengið skipulag byggðar á sína könnu. Sumir fóru að miða við 1 000 manna byggð sem lágmark þess sem lífvænlegt væri.

Upp úr 1970 varð það viðhorf ráðandi, að byggð skyldi treyst um allt land. Fyrir 20 árum sáu menn fyrir eyðingu ýmissa byggðarlaga að óbreyttri viðkomu og fólksflutningum. Horfurnar hafa breyst. Byggðarlögum helst að vísu misvel á fólki, en undantekning er að stefni í eyðingu.

Þeir sem gerðu trausta byggð um land allt að markmiði og fengu alla stjórnmálaflokka landsins til að styðja það markmið, en hverfa frá þeirri hugmynd að hlynna aðeins að útvöldum vaxtarmiðstöðvum, vildu, að það gerðist með arðbærum atvinnurekstri fyrir atbeina stjórnvalda. Minna hefur orðið úr því.

Stöðug byggð undanfarin ár er aðeins að nokkru því að þakka, að fyrirtæki heimamanna hafi eflst. Hins vegar veitir starfsemi á vegum hins opinbera miklu meiri atvinnu en áður, svo sem skólar og heilsugæsla. Býsna algengt er líka orðið, að karlmenn á besta aldri sæki vinnu í önnur byggðarlög og komi aðeins heim um helgar. Oft er það byggingarvinna og vinna í olíuiðnaðinum. Af þessu hlýst mikið álag á mennina og heimili þeirra, en fólk kýs samt frekar búsetu á slíkum stöðum en flytjast til stærri bæja. Þó að atvinnuleysi sé ekki mikið í hinum stærri bæjum Noregs miðað við suðlægari lönd, þykir fólki, sem ekki hefur sérmenntun, ekki fýsilegt að flytjast þangað. Heima fyrir reynist því auðveldara að eignast gott húsnæði með eigin vinnu og aðstoð kunningja og venslafólks.

Enn hafa viðhorf breyst. Uppbyggingu opinberrar þjónustu um landið er talið lokið og ekki aukna atvinnu að hafa á því sviði og jafnvel frekar um það að ræða, að dragi úr opinberri starfsemi. Óvissa er um þróun atvinnuhátta. Sumir halda því fram, að ný vinnubrögð og boðskipti tengd tölvum geti orðið dreifðri byggð til framdráttar, ef heppilega er að staðið með línulagnir á vegum hins opinbera og verðlagningu á slíkri þjónustu.

Það er ekki aðeins í Noregi, að stærsta þéttbýlið hefur misst aðdráttarafl sitt, heldur gerist það um allan heim, nema í fátækum löndum og fáveldislöndum, eins og Tékkóslóvakíu og Suður-Kóreu. Í Danmörku hefur Jótland sótt sig undanfarin ár miðað við Kaupmannahöfn og nágrenni. Er það þakkað bættum samgöngum og því, að iðnaðurinn selur afurðir sínar mest suður á bóginn, en þá liggur Jótland betur við en Sjáland.

 

2. Ráðagerðir og reynsla

Skipulegar aðgerðir í byggðamálum hafa löngum varðað atvinnuþróun. Fróðlegt er að líta um öxl og athuga, hvaða ráðagerðir menn hafa haft í þeim efnum og hvað úr hefur orðið.

Í stríðslok var framfarahugur í mönnum og stjórnvöld kynntu miklar ráðagerðir. Mér eru í barnsminni teikningar af Skagaströnd framtíðarinnar í Morgunblaðinu og ég heillaðist af. Þar átti að verða bær á stærð við Hafnarfjörð, byggður á myndarlegri útgerð og síldarvinnslu. Nú eru íbúar þar minna en fimmti hluti þess sem ráðgert var.

Á sama tíma voru skipulögð nýbýlahverfi í sveitum landsins. Þaulræktun lands átti að bæta afkomuna og nábýlið að vera til hagræðis við búskapinn. Nýbýlahverfin urðu sums staðar lítið nema nafnið, búskapur er nú víða lítilfjörlegur á þeim býlum sem risu og ekki er vitað til, að þar sé notadrýgra samstarf milli nágranna en annars í sveitum.

Upp úr 1950 beittu stjórnvöld sér fyrir virkjun vatnsfalla til framleiðslu sements og áburðar þjóðinni til hagsældar. Verksmiðjurnar hafa hins vegar ekki reynst arðbærar á mælikvarða gjaldeyrisöflunar. Varla hefði nokkur maður keypt innlent sement og áburð, hefði hann mátt ráða.

Enn var hert á uppbyggingu orkufreks iðnaðar á sjöunda áratugnum. Þá lá á að virkja og koma fallorkunni í verð, áður en kjarnorka yrði ódýrari í framleiðslu. Samið var um orkusölu til álversins í Straumsvík á þeim forsendum. Nú, tuttugu árum síðar, hefur verð innlendrar fallorku hækkað mikið, en samt er hún miklu ódýrari en kjarnorka. Upphaflegar forsendur um afkomu járnblendiverksmiðjunnar á Grundartanga hafa ekki heldur staðist.

Stóriðjuverin voru reist á suðvesturlandi, en aðrir landshlutar voru á undanhaldi þar til á áttunda áratugnum, að skipulegt átak var gert til uppbyggingar hraðfrystihúsa og útgerðar til að afla þeim hráefnis. Átakið heppnaðist að því er mannfjöldaþróun varðar, sé litið til skamms tíma, en vafasamt er hversu traust sú uppbygging reynist. Það er ekki aðeins það, að afli hafi brugðist, heldur reynast veiðar mjög kostnaðarsamar meðal annars vegna mikillar olíunotkunar.

 

3. Það sem vel hefur tekist

Menn virðast sem stendur ráðþrota um aðgerðir í byggðamálum utan höfuðborgarsvæðisins. Á meðan menn eru að ná áttum, má ekki missa sjónar af því sem vel hefur tekist og heldur velli.

Bændur réðu þegar um aldamótin í þjónustu sína sérmenntað fólk til leiðbeininga og til að kanna úrræði til bættra búskaparhátta. Þannig leystu bændur sig úr einangrun í þekkingarleit sinni. Búnaðarfélag Íslands og búnaðarsambönd héraðanna bjóða bændum leiðbeiningar. Þar þarf enginn að verða út undan. Opinberar stofnanir stunda rannsóknir til að treysta þá þekkingu sem leiðbeinendur og bændur þurfa á að halda. Þetta skipulag þykir ekki sjálfsagt hvar sem er í heiminum.

Sjávarútvegur og iðnaður hafa fetað í fótspor landbúnaðarins í þessu efni. Iðnráðgjafar landshlutasamtaka sveitarfélaga eru nýjasti sprotinn á þessum skipulagsmeiði. Þetta skipulag er sérlega mikilvægt fyrir þau fyrirtæki sem eru of smá til að ráða hvers konar sérmenntaða menn til sín.

Bændur voru einnig brautryðjendur um skipulag afurðasölu og tryggðu með því framleiðendum jafna aðstöðu til að koma afurðum í verð. Þetta gerðu þeir innan héraðs með sláturfélögum, mjólkursamlögum og öðrum samvinnufélögum sem tóku við afurðum til sölu. Samtök þessara afurðasölufyrirtækja tóku svo að sér útflutninginn.

Ríkið skipulagði grænmetisverslunina þannig að framleiðendur hefðu sem jafnasta aðstöðu til að koma afurðum sínum í verð, og dreifing til neytenda um land allt komst í fast horf. Aðrar búgreinar hafa haft lausara skipulag. Dæmi um það er eggjasalan, sem nú er í deiglunni. Viðskipti við afurðasölufélögin gefa lítil tækifæri til undanbragða í skattframtali.

Fátt er mikilvægara í fámenninu en friður og eindrægni meðal nágranna. Í sveitum landsins er nú víðast hvar góður félagsandi, sem má mikið þakka því að sveitungum er ekki mismunað við afurðasölu.

Útgerðarmenn, stórir og smáir, skipulögðu útflutning sinn á svipaðan hátt og bændur með sölusambandi fiskframleiðenda og sölumiðstöð hraðfrystihúsanna. Iðnaðurinn kom hér síðastur með útflutningsmiðstöð sína. Þetta skipulag er mikilvægt, til að smá fyrirtæki langt frá markaðnum fái notið sín.

Framtakssamir einstaklingar hafa oft ráðið miklu um farsæld síns byggðarlags. Sjaldan hefur slíkt framtak enst nema eina kynslóð eða tvær. Þegar einstaklingsframtakið eitt sér hefur brugðist, hafa sveitarfélög og samvinnufélög með aðild reyndra einstaklinga tekið á sig ábyrgð á atvinnurekstrinum. Með þessu er ekki sagt, að slíkur félagsskapur leysi allan vanda, en erfitt er að sjá hvernig ýmsum byggðarlögum hefði reitt af, ef menn hefðu ekki haft sveitarfélögin og samvinnufélögin að styðjast við.

Það hefur verið tiltölulega einfalt mál fyrir íbúa byggðarlaganna að fela sveitarfélögunum ábyrgð á atvinnurekstri, þegar aðrir hafa brugðist. Sveitarfélögin hafa verið afmörkuð við nánasta atvinnusvæði íbúanna. Málið hefur þá legið beint við, þar sem það hefur verið til augljóss ávinnings fyrir alla íbúana. Kaupfélögin hafa náð yfir stærra svæði, en hafa þó mörg tekið þátt í atvinnurekstri á verslunarstöðunum. Þau hafa m.a. getað boðið fram þjálfað forystulið sem annars vantar oft á minni stöðum.

Þetta rekstrarfyrirkomulag hefur reynst sérlega mikilvægt, þegar byggðarlag hefur orðið fyrir efnahagslegu áfalli, sem það hefði ekki staðist með öðru móti. Þegar þjóðfélagið í heild verður fyrir efnahagslegu áfalli, má mæta því með ráðstöfunum eins og að hækka gengi erlends gjaldeyris og styrkja þar með stöðu þeirra sem afla hans, en takmarka um leið eyðsluna. Lítið byggðarlag sem verður fyrir áfalli verður að mæta því á annan hátt.

Ofangreint skipulag þykir nú orðið svo sjálfsagt, að kostir þess vilja gleymast, þegar mistök koma í ljós. Áfram hlýtur að verða byggt á þessum grunni.

Næst verður fjallað um byggðastefnu í þágu höfuðborgarsvæðisins, um endurskipulagningu byggðarinnar, um óhóflega fjárfestingu og um veilur í skipulagi atkvæðagreiðslu.

 

II

 

4. Í þágu höfuðborgarsvæðisins

Það virðist nokkuð almenn skoðun meðal Reykvíkinga að alltof mikið fé hafi verið lagt í sjávarútveginn og að fiskiskipastóllinn sé of stór. Gagnrýnin beinist að öðrum landshlutum, en ekki að marki að eigin útgerð okkar reykvíkinga. Þó ákveður borgarstjórn árlega að veita stórfé til að mæta halla á útgerð sinni. Það ætti ekki að vera neitt stórmál að selja útgerðina og láta þannig reyna á það, hvort enn er grundvöllur fyrir henni.

Samdrátturinn ætti ekki að stofna atvinnu reykvíkinga í voða. Þeir, sem vinna hjá bæjarútgerðinni, ættu auðveldlega að geta fengið aðra vinnu. Þar standa reykvíkingar betur að vígi en flestir aðrir. Í byggðarlögum með fáa aðra kosti er reikningslegur taprekstur aðalfyrirtækisins ekki fullnægjandi mælikvarði á gildi þess fyrir staðinn, en ætti að vera það í Reykjavík um ekki stærra fyrirtæki hlutfallslega en bæjarútgerðin er.

Helsta vandamál borgarstjórnar hefur um alllangt skeið verið að skipuleggja nýtingu borgarlandsins. Þar verða stöðugir árekstrar og fleiri og harðari eru framundan og ná út fyrir borgarmörkin. Borgarstjórn og ýmsir hópar borgarbúa eru hvað eftir annað í innbyrðis skærum vegna þessara mála. Grundvallarviðhorf borgarstjórnarflokkanna í þjóðmálum eru lítt til leiðsagnar um afstöðu þeirra í skipulagsmálum.

Vegagerðin við Árbæjarsafn, sem íbúar hverfisins beittu sér gegn, land í Sogamýri undir íbúðir, framtíð Grjótaþorps, vegurinn í Breiðholti yfir Rjúpnahæð eða í mjóddinni við svæði ÍR og sparkvöllur við Framnesveg eru mál, sem sýna hvernig vöxtur borgarinnar þrengir að íbúum hennar, að ekki sé minnst á Fossvogsbraut og lagningu Álftaness undir malbik og einbýlishús. Því hljóta líka að vera takmörk sett hvað útivistarsvæðið í Bláfjöllum þolir mikið álag og umferð.

Fólk rís upp til mótmæla í hverju einstöku máli, en ekki gegn því sem kallar á, að land sé tekið undir byggingar og vegi, en það er fyrst og fremst almennur vöxtur á höfuðborgarsvæðinu. Jafnvel þótt íbúum fjölgi ekki, aukast mannvirki verulega eftir því sem efnahagur batnar.

Miðbær Reykjavíkur var vel settur í kvosinni, meðan Reykjavík var hafnar- og útgerðarbær. Síðan landsamgöngur urðu ríkjandi, hentar illa að hafa höfuðborg á nesi, þar sem leiðir liggja aðeins til einnar áttar. Margir reykvíkingar geta hugsað sér að setjast að í öðrum byggðarlögum og hafa þannig hag af eflingu þeirra. Borgarbúar sem skilja vel þörf barna, unglinga og fólks yfirleitt fyrir opin svæði, nýtt eða óskipulögð, en ætla að þrauka áfram, vilja, að álagi sé létt af borginni, í stað þess að leggja sífellt meira land undir umferðaræðar og byggingar.

Á Akureyri er að vaxa fram ýmis starfsemi, sem þarf á þéttbýli að halda, en hefur hingað til að mestu verið einskorðuð við Reykjavík. Það auðgar ekki aðeins Akureyri heldur þjóðlífið allt, að þar hefst menningarstarfsemi sem einskorðuð hefur verið við Reykjavík. Nýleg dæmi um það eru atvinnuleikhús akureyringa og útvarpið þaðan. Í því kveður við tón sem erfitt er að skilgreina, en margir hér syðra kunna vel að meta og þykir vænt um að heyra.

Verulegur vöxtur Akureyrar gæti létt þann þrýsting sem nú hvílir á höfuðborgarsvæðinu, en mundi hins vegar leiða af sér þrýsting á landi nyrðra. Þar er landrými ekki mikið og margt sem börn, unglingar og fullorðnir njóta úti, við mundi fara forgörðum með nýjum mannvirkjum.

 

5. Endurskipulagning byggðarinnar

Stofninn að flestum þorpum og bæjum landsins er frá því um aldamót, þegar staðarval mótaðist af þörfum útgerðar og verslunar. Vitanlega yrði staðarval allt annað, ef menn kæmu nú að ónumdu landi til að hefja hér fiskveiðar.

Maður kunnugur fiskverkun skýrði það fyrir mér, að höfuðatriðið væri að skipuleggja fiskverkunina þannig, að atvinna yrði jöfn og stöðug. Til þess þarf skip sem geta sótt víða til fanga, og þá eru skuttogarar af minni gerðinni hentugir. Til þess að tryggja stöðugt hráefni þarf 2-3 skuttogara. Þar með þarf nokkuð stórt byggðarlag til að sjá um veiðar og vinnslu og þjónustu, eða um 2 000 íbúa. Í 3-400 manna þorpi með einum togara verður fiskurinn of gamall og vinnuaflsþörfin verður umfram hóflegan vinnutíma íbúanna. Af þessu leiddi, taldi hann, að færa þyrfti byggðina saman í kjarna, sem gætu unnið hráefnið á heppilegan hátt.

Gerum ráð fyrir að þörfum fiskverkunar sé hér rétt lýst. Hvernig mætti fylgja þessu eftir? Hugsum okkur að stjórnvöld kynni ráðagerðir um að færa íbúa 3-4 þorpa í einn stað með um 2 000 íbúum. Erfitt er að sjá, hvernig íbúar þeirra þorpa, sem út undan yrðu, sættu sig við það. Hætt er við, að þeir flyttu frekar annað. Svo má búast við því, að ákvörðun stjórnvalda um að byggja upp á einum stað yrði haggað við stjórnarskipti. Þá væri þegar búið að kosta einhverju til við endurskipulagninguna og vekja ríg og illdeilur innan héraðs. Af þessu gæti leitt misheppnaða fjárfestingu og tortryggni innanhéraðs, sem spillti fyrir nauðsynlegri samvinnu um langa framtíð. Loks má búast við því, að útgerðarhættir breytist enn frekar fyrr eða síðar og þá ekki endilega í samræmi við getu byggðarlags með tvö þúsund íbúum.

Margt má finna að vinnubrögðum við skiptingu fjármagns og framkvæmda á byggðarlög, eins og þau hafa tíðkast, þar sem haft hefur verið að leiðarljósi að miðla málum. Hætt er samt við, að vísvitandi mismunun til að endurskipuleggja byggðina hefði af ofangreindum ástæðum orðið enn dýrari.

 

6. (Ó)hófleg fjárfesting

Fiskiskipastóllinn er of stór að almanna dómi. Kostnaður þjóðarinnar við veiðar er of mikill. Hvernig atvikaðist það að fiskiskipastóllinn varð of stór og hvað tefur það að hann sé takmarkaður?

Hér hafa rekist á almennir hagsmunir þjóðarinnar og brýnir hagsmunir hvers einstaks útgerðarstaðar, sem er stefnt í voða, ef útgerðin dregur saman seglin. Kostnaðurinn af of stórum fiskiskipastól dreifist á allt þjóðfélagið með gengisskráningu og öðrum aðgerðum í þágu sjávarútvegsins.

Það stoðar lítið að benda á, að fjárfesting sé of mikil, það þarf að koma á því skipulagi og reglum við ákvarðanatöku, að fjárfesting verði hæfileg á hvaða sviði sem er. Hér í Reykjavík hafa menn hamrað á nauðsyn þess að stilla fjárfestingu í sjávarútvegi í hóf. Reykvíkingar ættu að vera þjóðinni til fyrirmyndar í fjárfestingu og móta reglur, sem tryggðu heildarhagsmuni. Ég vil því taka dæmi héðan úr Reykjavík um þann vanda sem við er að etja.

Verslunarhúsnæði í Reykjavík er nú þegar langt úr hófi að mati sérfróðra manna. Hefur það verið rökstutt af starfsfólki Borgarskipulags með samanburði við aðrar borgir. Samt er stöðugt verið að bæta við það og nýjar byggingar enn í undirbúningi. Samtök kaupmanna hafa bent á, að bygging stórra verslunarmiðstöðva rýri nýtingu hverfisverslana. Hinar stóru verslunarmiðstöðvar henta þeim sem eiga auðvelt með aðdrætti á eigin bíl. Verslanirnar í hverfunum eru í þágu þeirra, sem ekki komast langt, og með þeim helst mannlíf í íbúðarhverfum á daginn. Þó að verslunarmiðstöðvarnar bjóði lægra verð en aðrar verslanir, er ekki þar með víst, að þær séu hagkvæmar heildinni. Til þeirra er yfirleitt langt að sækja, og þær draga úr nýtingu verslana í hverfunum, sem bregðast við því með minna vöruvali. Það beinir enn fleira fólki til viðskipta í stórverslununum og dregur enn frekar úr nýtingu hverfisverslana og svo koll af kolli.

Slíkar röksemdir um hagræði og hagkvæmni ráða ekki ferðinni. Kaupmenn ráða ekki lengur í borgarstjórn, þegar nýting lands undir verslanir er skipulögð. Almenningur, sem skynjar gildi hverfisverslananna fyrir þá, sem lítið komast og fyrir hversdagslífið í hverfunum, hefur ekki áhrif, heldur ræður stríðið milli verslunarjötnanna ferðinni. Kaupfélagsfólkið, sem hefur dregið sig út úr rekstri almennra hverfisverslana, spennti bogann og kom upp Miklagarði til samkeppni við stórverslanir í einkaeign og naut til þess fyrirgreiðslu borgarstjórnar um lóð. Svo tók ný borgarstjórn við og hjálpaði Hagkaupum að spenna bogann gegn Miklagarði með því að úthluta þeim lóð gegn vilja samtaka kaupmanna og ráðum Borgarskipulags vegna hagsmuna alls almennings.

Málið liggur þannig fyrir, rétt eins og í sjávarútvegi, að almennir hagsmunir eru dreifðir og þeir, sem vilja gæta þeirra, hafa ekki afl á móti þeim sem eiga sterkra sérhagsmuna að gæta.

 

7. Veilur í skipulagi atkvæðagreiðslu

Offjárfestingu á ábyrgð stjórnvalda má rekja til veilu í lýðræðisskipulaginu. Í borgarstjórn koma til álita rök um vöruverð í stórverslunum og rök samtaka kaupmanna og Borgarskipulags um gildi hverfisverslana og um hvernig stórverslanir bitna á þeim og um hæfilegt verslunarrými á höfuðborgarsvæðinu. Þegar til kastanna kemur og úthluta á verslunarjötnunum, Miklagarði og Hagkaupum, hvorum um sig lóð, reynir fyrst og fremst á það, hvort meirihlutinn heldur saman um að styrkja stöðu þess eignarforms sem lóðin er ætluð. Atkvæðið sem umsókninni er greitt er eitt og óskipt, hvort sem stuðningurinn er með hálfum hug eða heilum.

Hugsum okkur í stað þess sem nú er, að fólk (skipulagsnefnd, byggingarnefnd, borgarfulltrúar) hafi atkvæðasjóð til ráðstöfunar á mál, sem koma á dagskrá og geti lagt fram atkvæði eftir því sem hver metur málið miðað við önnur mál, leggi fram fáein atkvæði með máli, sem maður metur lítils, en mörg atkvæði með máli, sem maður leggur kapp á, og eins sé með mótatkvæði. Við lóðaúthlutun til verslunarjötnanna geta kjörnir fulltrúar fyrst metið viðkomandi verslunarform. Sá, sem styður verslunarformið, getur síðan gert upp við sig, hversu mikið er gefandi fyrir stuðning við umsóknina með tilliti til áhrifa nýrrar stórverslunar á aðrar verslanir í borginni og viðskiptakjör og mannlíf í hverfunum.

Með þessu fyrirkomulagi hafa menn hag af því að spara atkvæði á mál, sem síðar koma á dagskrá, og geta þannig afsakað slakan stuðning við almennan málstað, til að mynda málstað flokksins, meirihlutans eða minnihlutans.

Hér er aðeins tæpt á viðamiklu máli, sem ég hef fjallað um ítarlegar í fræðiritum. Það er verulega róttæk breyting á lýðræðisskipulaginu að gefa fólki tækifæri til að láta missterkan stuðning eða andstöðu koma fram í atkvæðagreiðslu. Ég hef lengi vonast til að geta komið á tilraunum með atkvæðasjóð, eins og þörf er á til að gera sér fyllri grein fyrir aðferðinni, en til þess hefur ekki gefist tækifæri. Hér á landi eru takmörkuð tækifæri til að stunda frumleg félagsvísindi, eins og hér er um að ræða, en sæmilega góð skilyrði til að stunda ófrumleg félagsvísindi, eins og kunnugt er.

*

Ýmsir vænta þess, að hlutfallsleg fjölgun þingmanna á höfuðborgarsvæðinu muni hafa afdrifarík áhrif á byggðastefnu. Ég á samt von á því, að hvers konar fyrirgreiðsla muni halda áfram á alþingi líkt og verið hefur, á sama hátt og hún hefur þrifist í Reykjavík. Á alþingi hafa menn áhrif með því að leita bandalags við aðra og vinna þannig meirihluta til stuðnings við takmarkaða hagsmuni. Einstökum útgerðarfyrirtækjum er fleytt áfram með opinberri fyrirgreiðslu, þ.e. með stuðningi meirihlutans, þótt örlög þeirra varði beint aðeins lítinn hluta þjóðarinnar og þjóðinni í heild sé talin ávinningur að því að fiskiskipum fækki og þá eðlilega þeim fyrst sem eru háð opinberri fyrirgreiðslu. Líku máli gegnir um fyrirgreiðslu við framkvæmdir á höfuðborgarsvæðinu, sem þrengja að almenningssvæðum, að framkvæmdaaðiljar með þrönga hagsmuni njóta bandalags við flokkana sem ráða, þótt framkvæmdin gangi gegn dreifðum hagsmunum almennings.

Þarna er sýnd gagnkvæm tillitssemi, eins og í hverjum öðrum félagsskap. Þar með er ekki víst, að niðurstaðan sé í þágu heildarhagsmuna, eins og dæmin um fjárfestingu í sjávarútvegi og um nýtingu lands og skipulag verslunar í Reykjavík benda til, þar sem veilur í skipulagi atkvæðagreiðslu geta mótað niðurstöðuna.

Næst verður fjallað um forsendur landbúnaðar hér á landi og um nauðsyn þess að marka stefnu í fóðuröflun, og verður það síðasta greinin.

 

III

 

8. Forsenda sveitabyggðar

1

Landbúnaður er forsenda sveitabyggðar. Forsenda landbúnaðar hér á landi er það ákvæði laga um framleiðsluráð landbúnaðarins, að þess skuli „jafnan gætt, að innflutningur á landbúnaðarvörum fari því aðeins fram, að innlend framleiðsla fullnægi ekki neysluþörfinni.“ Á alþingi hefur þetta ákvæði verið stutt einróma. Var sá stuðningur staðfestur nú síðast í vor í löngum umræðum um verslun með kartöflur og grænmeti. Þar var deilt um fyrirkomulag á innflutningi á grænmeti, en enginn lagði til, að dregið skyldi úr þeirri vernd sem innlend kartöflurækt og önnur garðyrkja býr við gagnvart innflutningi.

Fráleitt er að þingmenn hafi þar allir verið undir áhrifum garðyrkjubænda, sem eru ekki margir, heldur nýtur sú afstaða almenns stuðnings, að hér á landi séu framleidd þau matvæli sem náttúran leyfir, þótt vitað sé að erlendis eru á boðstólum matvæli á lágu verði.

Síðan er það þjóðfélagsmál, hvernig kostnaðurinn við framleiðsluna innanlands skuli borinn, til að mynda með því að neytendur greiði hann allan við búðarborðið eða stjórnvöld greiði niður búðarverð eða ákveðna kostnaðarliði í framleiðslunni. Verðlagið hefur áhrif á það, hversu mikils er neytt og hversu hollt það er og á kjör almennings, og verður að ákveða það í því ljósi.

2

Í þessu efni skipa Íslendingar sér í flokk með öðrum þjóðum sem þeir eiga mest skipti við. Ýmis rök eru færð fyrir þeirri afstöðu að vernda innlendan landbúnað, þótt menn aðhyllist haftalaus viðskipti milli landa að öðru leyti. Eitt er öryggissjónarmiðið. Þó hefur það aldrei verið rökstutt nánar af íslenskum stjórnvöldum eða ályktað um, hvers konar landbúnaður sé öruggastur þjóðinni. Augljóslega er minna öryggi fólgið í búfjárrækt, sem byggir á innfluttu fóðri en búskap sem byggir á innlendu fóðri, svo eitt atriði sé nefnt.

Öryggið verður því meira sem framleiðslan er meiri. Engin opinber greinargerð mun vera til um það, hversu langt skuli ganga í því efni. Flestir virðast sættast á, að framleiðslan sé í samræmi við neyslu innanlands, en neyslan er að sjálfsögðu háð efnahag og verðlagi. Neyslan eykst með bættum efnahag, þó trúlega ekki á kartöflum, og hún eykst með lækkuðu verðlagi, sem stjórnvöld geta haft áhrif á með því að greiða niður kostnað. Þess vegna er erfitt að segja, hvað er umframframleiðsla. Ekki ætti að breyta miklu um það öryggi sem fæst með umframframleiðslu, hvort hennar er neytt innanlands eða hún flutt út á því verði sem þar kann að bjóðast. — Þess ber að minnast, að engin forsjá er um birgðir af aðföngum í landinu eða heima í sveitum, til að búskapur truflist ekki, ef aðflutningar stöðvast.

3

Varðandi öryggisleysi hefur undanfarið verið rætt um ógnir kjarnorkustríðsvetrar, sem verður við það, að himinhvolfin mengast svo af sóti við stríðselda, að geislar sólar stöðvast á leið til jarðar. Það ætti að hjálpa þeim, sem eftir lifa, ef bústofn og fóðuröflun hefur verið umfram brýnar þarfir, en þó því aðeins, að kjarnorkuveturinn vari ekki fleiri ár og verði ekki að ísöld. Nauðsyn er að gera sér grein fyrir öryggi garðyrkju í gróðurhúsum í þessu sambandi; þótt hiti haldist í þeim, þarf lýsingu til að gróður vaxi.

Fjarlægara öryggisleysi er fólgið í því, að spáð er, ef friður helst, hlýnandi loftslagi á norðurhveli jarðar vegna aukins koltvísýrings í lofthjúp jarðar. Koltvísýringurinn fylgir iðnaði og orkunotkun. Ekki ættu hlýindin að vera íslendingum á móti skapi. Hins vegar er hættan sú, að þeim fylgi þurrkar og landeyðing í helstu kornræktarlöndum heims, eins og raunin varð í Bandaríkjunum á hlýviðrisskeiðinu fyrir hálfri öld, og þar með skortur á fóðri og matvælum.

4

Það er líkt um öryggissjónarmið varðandi landbúnað og um það öryggi sem menn treysta með her og vígbúnaði, að erfitt er að rökstyðja einstakar ráðstafanir, en tilfinning og trú verður að ráða almennu viðhorfi og afstöðu. Engu að síður ber að meta skipulag landbúnaðarins með tilliti til öryggis, svo sem öryggi einstakra búgreina, öryggi flutninga, tækja og birgðaþörf.

Önnur viðhorf sem ráða því að ríki hins vestræna heims vernda eiginn landbúnað eru menningarleg og félagsleg og varða þjóðarvitundina og samhengið í sögu þjóðanna. Í strjálbýli Íslands er það sjónarmið sterkt, að byggðakeðjan megi ekki rofna. Þar daufheyrast menn við tillögum um að kaupa fólk til að hverfa úr strjálbýli, þar sem slík úrræði veikja stöðu sveitunganna sem eftir sitja og þóttust þó þunnskipaðir fyrir; reyndar yrði erfitt að meta hver væri verðugur og hver ekki í þeim efnum.

 

9. Fóðuröflun er undirstaða sveitabyggðar

1

Innflutningsverndin sem tómataræktin nýtur með lögum er því aðeins nokkurs virði, að fólk leggi sér tómata til munns, en láti ekki appelsínur og aðra suðræna ávexti koma í þeirra stað. Eins er um kartöfluræktina, að innflutningsverndin væri einskis virði, ef þjóðin tæki upp siði kínverja og neytti hrísgrjóna í stað jarðepla, og búfjárræktina, ef fólk færi að neyta sojabauna í stað kjöts. Slíkt væri álíka mikið áfall fyrir sveitahéruðin og það væri fyrir alla afkomu íslendinga, ef mannkynið tæki það í sig að neyta ekki fisks (vildi ekki „éta dýr“). Með ódýrum innfluttum matvælum, sem ekki eru framleidd hér, gætu neysluvenjur breyst þannig, að innlendur landbúnaður rýrnaði stórlega og þjóðin byggi þá ekki við tryggara viðurværi en grænlendingar, sem flytja inn allar mjólkurafurðir og grænmeti.

Með innflutningi á ódýru fóðri handa svínum og fuglum mætti framleiða kjöt, sem gæti þrengt mjög hlut búfjárræktar, sem byggist á innlendu fóðri og gróðri. Þannig telja kunnugir, að neysla kindakjöts gæti dregist saman um helming á nokkrum árum.

2

Þjóðfélagslegt gildi landbúnaðar tengist nýtingu auðlinda sem þjóðin ræður yfir: beit og heyöflun til búfjárræktar og jarðhita og gróðurmold til garðyrkju. Ennfremur veltur á miklu, að þjóðin kunni til búverka og eigi varasjóð í bústofni og tækjum umfram brýnustu þarfir. Núverandi búskaparhættir eru einnig mikil stoð annarri byggð en sveitabyggð í stórum hluta landsins og sums staðar undirstaða hennar.

Framleiðsla kjöts á innfluttu fóðri (svínakjöti og fuglakjöti) hefur lítið þjóðfélagslegt gildi. Innflutta fóðrið er þar í samkeppni við innlent fóður, sem notað er til framleiðslu á kjöti af grasbítum. Ef menn sjá ekkert athugavert við það að rýra þannig hlut búskapar, sem styðst við innlendar auðlindir, sýnist liggja beinast við að leyfa innflutning á svínakjöti og fuglakjöti. Fóðrið, sem þarf til að framleiða slíkt kjöt, kostar nefnilega lítið meira komið í höfn í Reykjavík en kjötið mundi kosta. Kostnaðurinn við að flytja fóðrið austur fyrir fjall og afurðirnar aftur til Reykjavíkur jafnar mismuninn að mestu.

3

Gylfi Þ. Gíslason mun fyrstur íslenskra stjórnmálamanna og hagfræðinga hafa orðið til að verja hækkun á verði innflutts fóðurs með því, að hátt verð örvaði innlenda fóðuröflun. Það gerði hann sem viðskiptamálaráðherra í umræðum um útflutningssjóð á alþingi 1958. Þetta er augljóst mál í Noregi, þar sem sams konar fóður er framleitt innanlands með kornrækt. Öðru máli gegnir hér á landi, þar sem innlent fóður hentar jórturdýrum, en ekki einmaga dýrum. Hátt verð á innfluttu fóðri rennir ekki aðeins stoðum undir þá byggrækt, sem nú er að breiðast út, og framleiðslu á grasmjöli og graskögglum, sem eru að nokkru ígildi kjarnfóðurs, heldur er líka öflug hvatning til bænda að vanda heyverkun. Þar er mikið að vinna. Nýting jarðhita við fóðurverkun er að sjálfsögðu miklu öruggari en olía og hlýtur að koma til greina frekar en orðið er.

Málflutningur Gylfa Þ. Gíslasonar í þessu efni fékk ekki einróma stuðning bænda; ég minnist þess, að fyrsti þingmaður rangæinga, sem þá var í stjórnarandstöðu, andmælti honum. Þó ættu hvergi að vera betri skilyrði en í Rangárþingi að taka slíkri uppörvun með bættri heyverkun, graskögglagerð og kornrækt.

Ákvæði laga um framleiðsluráð landbúnaðarins um takmarkanir á innflutningi á landbúnaðarvörum hefur ekki verið látið gilda um fóður. Móta þarf rökstudda stefnu um fóðuröflun í landinu og gera grein fyrir því, hvernig íslendingar megi verða óháðir innfluttu fóðri.

4

Ef svo færi að kindakjötsneysla drægist saman um helming, yrði framtíð sveitahéraðanna drungaleg, ekki aðeins þeirra, sem búa að mestu við sauðfjárrækt, heldur annarra, þar sem þrengingar í sauðfjárrækt mundu þrengja að nautgriparæktinni með þrengslum á kjötmarkaði og með því að fleiri en ella sneru sér að nautgriparækt. Í þorpum landsins, sem byggst hafa upp á landbúnaði, eflist nú skilningur á gildi landbúnaðarins fyrir afkomu og alla heill héraðanna. Dæmi um það er ályktun frá neytendafélagi Borgarfjarðar um landbúnaðarmál, en félagið er að sjálfsögðu fyrst og fremst skipað borgnesingum. Brýnt er að taka á þessum málum í samhengi, svo að málstaður alls almennings í sveitahéruðunum nái fram og geti mótað málstað landssamtaka neytenda og launþega.

Það er svo sjálfsagt, að ekki ætti að þurfa að hafa um það orð, að fá mætti á heimsmarkaði ódýrari landbúnaðarafurðir en hér eru framleiddar. Annars þyrfti ekki að vernda innlenda framleiðslu fyrir samkeppni erlendis frá. Í þessu efni er Ísland á sama báti og þau lönd, sem þeir hafa gert fríverslunarsamning við, þar með talin Danmörk og Holland. Það er auðvitað misjafnt eftir löndum, héruðum og búgreinum, hversu mikilvæg innflutningsverndin er. Að þessu gefnu er næst að ákveða, hver á að standa undir kostnaðinum. Aðrar þjóðir hafa bein útgjöld af öryggismálum, sem greiðist af stjórnvöldum. Hér á landi er ekki um annan kostnað í því sambandi að ræða en kostnað við landbúnað. Það er eðlilegt ágreiningsefni, hvernig honum skuli jafnað niður. Þar er í aðalatriðum um þrennt að ræða: að halda háu verði á innlendum matvælum m.a. með því að leggja aðflutningsgjöld á matvæli, sem geta komið í stað þeirra; að greiða niður smásöluverð, eins og hér hefur löngum verið gert; að greiða niður framleiðslukostnaðinn, eins og þekktast er frá Bretlandi, meðan bretar réðu þeim málum sínum sjálfir, enda var innflutningur samtímis frjáls.

5

Norðmenn hafa tekið innlenda fóðuröflun skipulegum og markvissum tökum allt síðan 1928, að stofnuð var kornverslun ríkisins. Var það gert undir forystu stjórnar hægri manna, enda hafa þeir öðrum fremur látið sig öryggismál varða. Kornverslun ríkisins hefur einkarétt á innflutningi á matkorni og fóðri og hefur verið mikilvæg miðstöð aðgerða í þeirri viðleitni norðmanna að verða óháðir innflutningi á fóðri og efla um leið ræktun matkorns eftir föngum. Hafa þeir þar náð miklum árangri á allra síðustu árum.

Þegar maður kynnist því, hversu skipulega er tekið á þessum málum í Noregi og skilmerkilega gerð grein fyrir þeim af stjórnvöldum, verður átakanlegt það moldviðri, sem landbúnaðarmálin eru hulin hér á landi. Víst er saga norðmanna önnur. Þeir hafa allt aðra reynslu af ófriði en íslendingar. Landið nær lengra suður og býður upp á fjölbreyttari ræktun en Ísland, þótt Ísland hafi jarðhita til garðyrkju umfram.

Vel má vera, að sú hugmynd eigi ekki erindi við íslendinga að fylgja markvissri stefnu í fóðuröflun, eins og norðmenn gera, þar sem hugsunarhátturinn hér sé svo ólíkur og allur skilningur á öryggismálum. Sá tónn, sem orðið hefur ríkjandi í umræðum hér um landbúnaðarmála, minnir mig á rokur, sem ganga yfir Svíþjóð annað veifið, þegar einstakir blaðamenn og hagfræðingar taka sig til og reikna út, hvað mætti spara með innflutningi á matvælum. Að sjálfsögðu hafa þær umræður aldrei breytt neinu um verndarstefnu svía, en má vera að þær endurómi hér stundum.

Um landbúnaðarmálin hefur orðið hávær togstreita um stundarhagsmuni og meginmarkmiðin horfið í skuggann. Landbúnaðarmálin hafa því umfram það sem er í nálægum löndum sýnst vera tækifæri til að sundra flokkum og ríkisstjórnum, og reynt hefur verið að nota þau þannig. Má vera, að fyrirkomulag verðlagsmála hafi magnað togstreituna, þar sem verðlagsmálin eru tekin úr samhengi við margbrotin markmið þjóðarinnar með landbúnaði og látin í hendur sex mannanefndar, sem aðeins á að meta stundarhagsmuni neytenda og framleiðenda.

 

Morgunblaðinu 29. nóvember og 5. og 12. desember 1984