(Athugasemdir í vefritinu Stjórnmál og stjórnsýsla 15. desember 2015)
Fulltrúandi þing
Vefritið Stjórnmál og stjórnsýsla birti í 1. hefti 2011 greiningu Þorkels Helgasonar (ÞH) á úrslitum kosningar til stjórnlagaþings 27. nóvember 2010. Tekið er undir samantekt hans, en eftirfarandi atriði í greiningu hans verða athuguð:
- Fræðilegur grunnur
- Úrslit borin saman við úrslit með öðrum aðferðum
- Hvernig úrslit geta orðið gegn einhug allra
- Trúverðugur félagsskapur, trúverðugt þing
- Stjórnarskrá í raðvali og sjóðvali
ÞH segir í kaflanum Kosningarkerfið: „Nóbelsverðlaunahafinn Kenneth J. Arrow hefur sannað að ekki sé til nein aðferð til að komast að niðurstöðu um rökréttan vilja kjósenda án innri mótsagna.“
Það skilyrði hans, sem réð ályktun hans 1951, var, að aðferð við hópákvörðun mætti því aðeins teljast gild, að ómarktækir kostir hafi ekki áhrif á röð hinna kostanna. Víst er, að margur hefur sagt eins og ÞH hér. Engu að síður hefur alltaf verið óljóst, hvað Arrow átti við með ómarktækum kostum. Til marks um það er það, sem Riker segir (Liberalism against populism 1982, bls. 130), að því miður vanti gilda aðferð til að ákveða, hvað sé meira eða minna ómarktækt. Þá hafa menn ekki hirt um álit Arrows sjálfs í ræðu hans, þegar hann tók við nóbelsverðlaunum sænska miðbankans 1971. Þar fjallar hann um tillögu sína um það skilyrði, að hópákvörðun skyldi vera óháð ómarktækum kostum, og segir að lokum: „Allar aðferðir við atkvæðagreiðslu fullnægja reyndar skilyrðinu um, að niðurstaða sé óháð ómarktækum kostum;“ Þetta er þvert á það, sem honum hefur verið eignað. Nánar um þetta grein II.D.4, Aðferð með meira viti, í riti mínu Lýðræði með raðvali og sjóðvali.
Í kaflanum Kostir og gallar mismunandi aðferða ber ÞH aðferðina við kosninguna til stjórnlagaþings saman við nokkrar aðferðir. Hér verður aðeins fjallað um aðferð Borda, enda fer mest fyrir henni í fræðunum. Aðferð Borda er til að velja þann besta og ekkert annað. Við það val kemur vitaskuld fram, hvaða kostur varð næst því að teljast bestur, en það táknar ekki, að nokkur kjósandi hafi valið hann með það í huga, að hann ætti að vera í öðru sæti í niðurstöðu hópsins. Setjum, að kosið hafi verið um fjóra, A, B, C og D. Kjósandi nokkur raðar A,B,C,D. Það segir ekki, ef kjósa hefði átt tvo, að hann hefði sett B á eftir A. Hann kann að hafa litið svo á, að A og B bæru í sér sem næst sömu eiginleika, þannig að B gæti vel gengið, ef A fengi lítinn stuðning. Hins vegar kann kjósandinn að hafa litið svo á, að A og C væru besta tvennan. Það eru því ekki rök til þess að vinna úr atkvæðaseðli kosningarinnar til stjórnlagaþings, eins og hann væri Borda-seðill, þar sem aðeins á að velja einn, þar eð kjósandi hagar sér í samræmi við það, hvernig á að vinna úr seðlinum. Það er samt gert í kaflanum Hvað ef aðrar aðferðir hefðu verið notaðar?
Aðferðin við kosningu til stjórnlagaþings verður hér metin að fenginni reynslu. Fyrst dæmi, sem ekki er samkvæmt reynslu. Þar á aðeins að kjósa einn. Kjósendur eru 21. Deilitalan til að finna sætishlut, þá tölu atkvæða, sem þarf til að ná kjöri, er tala þeirra, sem á að kjósa, 1+1. Teknir eru aukastafir af útkomunni og bætt við 1, sem sagt 21/2=10,5, sem styttist í 10 og bætt við 1. Það gerir 11.
Um 5 er að velja: A, B, C, D og E. 11 kjósendur raða
A
B
C
D
E
en 10 kjósendur raða
B
C
D
E
A
A nær sætishlut. Þeir 11, sem því ráða, setja allir B næstan. 10 setja B fremstan og A neðstan.
Þetta dæmi hef ég áður kynnt til að bera greiðslu einfalds yfirfæranlegs atkvæðis saman við raðval í greininni II.B.2, Greiðsla einfalds yfirfæranlegs atkvæðis, í riti mínu Lýðræði með raðvali og sjóðvali. Í raðvali nær B kjöri; fyrir að vera í fyrsta sæti fær hann 10x4 stig og fyrir að vera í öðru sæti 11x3 stig, samtals 73 stig. A fær 11x4 stig, 44, fyrir að vera í fyrsta sæti, en ekkert stig fyrir neðsta sæti.
Lítum á, hvernig getur farið um slíkt mat kjósenda, að forðast kosningu sumra frambjóðenda, með aðferðinni, sem viðhöfð var í kosningu til stjórnlagaþings. Í dæminu á að kjósa 25; deilitalan er því 25+1. Kjósendur eru 100000. Sætishlutur, nauðsynleg tala til að ná kjöri, er 3847. A er efstur hjá 3900 kjósendum. Það tryggir honum sæti. Þetta getur gerst, enda þótt allir aðrir hafi hann alls ekki meðal þeirra 25, sem þeir raða. Á sama hátt getur farið fyrir B, sem 3850 setja efstan, en allir aðrir leiða hann hjá sér og hafa hann alls ekki á kjörseðli sínum. Þannig geta náð kjöri 25, hver með þröngan hóp að baki, enda þótt langflestir telji þá ekki koma til greina, en í öðru og þriðja sæti gætu verið yfirleitt sömu frambjóðendurnir, sem sagt almennt nokkuð vel metnir, en við uppgjörið koma þeir ekki til álita.
Af þeim 25, sem kjörnir voru á stjórnlagaþing, eru 24 frá höfuðstöðum landsins og nágrenni, 22 frá höfuðborginni og nágrenni og 2 frá höfuðstað Norðurlands, en einn utan þeirra. Svona fór, enda þótt líklegt sé, að ekki nokkur kjósandi hafi viljað það. Í greiðslu einfalds yfirfæranlegs atkvæðis er nefnilega engin samstilling, heldur veljast menn óvart saman. Það getur reyndar gerst, þó að aðeins eigi að velja tvo, eins og sýnt skal með eftirfarandi dæmi, sem er ekki fjarri veruleikanum, sbr. greinina II.A.11, Samþykkt um raðval, í riti mínu Lýðræði með raðvali og sjóðvali.
Kennarafélag á að velja tvo fulltrúa í stjórn skólans. Skólinn starfar á tveimur stöðum, í Kvennastræti, en þar eru fræðigreinar, sem konur kenna helst, og í Karlagötu, þar sem eru fræðigreinar, sem karlar kenna helst. Allir eru á því, að hvor staður skuli hafa sinn fulltrúa og hvort kyn sinn mann. Í lausbeisluðu persónukjöri, hvort heldur eins og menn eiga að venjast eða með greiðslu einfalds yfirfæranlegs atkvæðis, þar sem allir skipa í tvö efstu sætin samkvæmt ofansögðu, er undir hælinn lagt, að niðurstaðan verði í samræmi við þetta sameiginlega álit, heldur getur hún vel orðið sú, að tveir veljist úr Karlagötu eða tvær úr Kvennastræti. Með raðvali tvennda getur ekki farið svo. Þar mundu allar tvenndir, sem kostur er á, hafa þessa eiginleika, sem einhugur var um. Kjósendur raða tvenndunum, og stig eru reiknuð samkvæmt reglum raðvals.
Þetta er auðvelt, þegar 2 eru kosnir og aðeins er um tvo eiginleika að ræða. Þegar kjósa á 25 og fleiri eiginleikar koma til álita kjósenda, verður raðval ekki viðhaft umsvifalaust. Um þær takmarkanir, sem raðval hefur í þessu tilliti, vísast til greinarinnar II.C.2, Raðval stjórnar, í riti mínu Lýðræði með raðvali og sjóðvali.
Þegar til greina kom um 1960, að Noregur, sem var í Fríverslunarbandalagi Evrópu, gengi ásamt öðrum ríkjum þess í Efnahagsbandalag Evrópu, breytti norska þingið stjórnarskránni á þann veg, að það gæti með þremur fjórðu atkvæða ákveðið afmarkað framsal valds til bandalags, sem Noregur væri aðili að. Það gerðist 1962. Í janúar 1972 gerði norska stjórnin samning um aðild Noregs að Efnahagsbandalagi Evrópu. Síðar var ákveðin þjóðaratkvæðagreiðsla um aðildina, en aðildarákvörðunin var eftir sem áður í höndum þingsins, eins og að framan greinir. Þjóðaratkvæðagreiðslan var ákveðin í september 1972. Verkamannaflokkurinn hélt aukalandsfund um aðildina í apríl 1972. Allöflug samtök, AIK, voru innan flokksins gegn aðild. Þegar ljóst var, að öruggur meirihluti fundarins vildi aðild, tók Einar Gerhardsen til máls og sagði, ef engir andstæðingar aðildar væri í flokknum, að menn yrðu að útvega sér þá sem tákn um, að bæði stuðningsmenn og andstæðingar aðildar væru velséðir í flokknum. Í ágúst lýsti Bratteli, formaður flokksins og forsætisráðherra, því yfir, að ríkisstjórnin segði af sér, ef aðild yrði ekki samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Aðildartillagan var felld. Bratteli baðst lausnar fyrir ráðuneyti sitt. Samningurinn um aðild var ekki lagður fyrir þingið. Þessi saga er þekkt í ýmsum heimildum.
Stjórnmálafræðistofnun Oslóarháskóla hélt haustið 1974 málstofu um þjóðaratkvæðagreiðsluna tveimur árum áður.[1] Gerhardsen var málshefjandi og ítrekaði ofannefnda afstöðu og býsnaðist yfir úrslitakosti Brattelis til flokksmanna. Nú kemur að túlkun höfundar. Í meira en hálfa öld hafði Gerhardsen glímt við klofnings- og samfylkingarmál í flokki sínum. Ætla má, að hann hafi óttast, ef andstæðingar aðildar að Efnahagsbandalaginu yrðu þvingaðir til að fylgja hinum, gæti það valdið klofningi. Trúverðugleiki flokksins sem málsvari verkalýðshreyfingarinnar var í húfi, það hafði verið verkefni hans á langri ævi að varðveita hann.
Árið 2009 flutti ríkisstjórn Íslands í senn það, að Ísland sækti um aðild að Evrópusambandinu (áður Efnahagsbandalag Evrópu) og að efnt yrði til stjórnlagaþings. Nokkru eftir að norðmenn settu í stjórnarskrá sína ákvæði um heimild til að framselja afmarkað vald til bandalags ríkja, sem Noregur væri í, var því hreyft í stjórnarskrárnefnd að setja hér líkt ákvæði. Af því varð ekki. Þess vegna voru fullveldisákvæði stjórnarskrárinnar óskert. Sumir töldu þessi tvö mál ríkisstjórnarinnar sem eitt mál, en aðrir ekki, og vitaskuld átti stjórnlagaþing að útkljá fullveldisákvæðin.
Lítum á, hvernig stjórnlagaþingskjósandi, sem vildi breyta stjórnarskránni, svo að hún heimilaði aðild Íslands að Evrópusambandinu, gat hagað atkvæði sínu. Hann hlaut að setja í fyrsta sæti frambjóðanda, sem vildi breyta stjórnarskránni í þágu aðildar. Þannig má ætla, að hann hefði líka valið í annað og þriðja sæti. Þá gat komið að því, að hann hugsaði til þess, að stjórnlagaþing ætti að verða trúverðugur vettvangur þjóðarinnar og þar ættu líka að vera einhverjir, sem væru andvígir aðild að Evrópusambandinu og þeim breytingum á stjórnarskránni, sem greiddu fyrir henni. Átti hann að setja slíkan mann í fjórða sæti? Hann gat ekki vitað, hvort þeir, sem hann setti í fyrstu þrjú sætin, kæmust að. Var þá ekki vissara að setja í fjórða sæti aðildarsinna, o.s.frv? Hvernig gat hann með nokkru viti unnið að því að tryggja samherjum sæti og um leið þá breidd, sem gerði þingið trúverðugt sem þing þjóðarinnar?
Annar kjósandi, andstæðingur aðildar, gat talið hugmyndina um stjórnlagaþing til þess eins að greiða fyrir aðild og óvirt alveg þá hugmynd, að þingið yrði trúverðugt. Hann mundi raða andstæðingum aðildar í öll sæti. Ef stuðningsmenn aðildar ætluðu mörgum andstæðingum aðildar slíka framkomu, mundi þeim ekki þykja sanngjarnt, að þeir ættu að vinna að því, að andstæðingur aðildar næði kjöri. Aðferðin við kosninguna gaf því ekki kost á því, að stjórnlagaþingið yrði trúverðugt að þessu leyti.
Jon Elster var fenginn hingað til lands til að fjalla um setningu stjórnarskrár. Í viðtali í Morgunblaðinu 17. apríl 2011 er hann spurður, hvort í þjóðaratkvæði mætti bera upp fleiri kosti um einstakar greinar. Kvað hann það óráðlegt og jafnvel hættulegt, slík aðferð byði upp á bútasaum, en í stjórnarskrá yrði að vera samhengi. Hann taldi það afbragðshugmynd að setja tillögu stjórnlagaráðs í þjóðaratkvæði, áður en hún færi fyrir alþingi.
Með því að bera aðeins eina gerð stjórnarskrár undir þjóðina er málið einokað, en í raðvali eru engin vandkvæði að bera upp fleiri gerðir stjórnarskrár. Ein gerðin mætti vera þannig, að ekki sé gert ráð fyrir framsali á valdi; það væri í samræmi við einróma afstöðu þjóðfundarins, sem stjórnlagaþinginu var sett að taka mið af. Á hinu, framsali á valdi, gætu verið fleiri en ein útfærsla. Slík vinnubrögð eru ekki bútasaumur, heldur forgangsraða kjósendur heilum gerðum stjórnarskrár.
Við gerð stjórnarskrár, sagði Elster í viðtalinu, ætti meginmarkmiðið að vera að tryggja, að áhrif hagsmuna, ástríðna, fordóma og hlutdrægni á ákvarðanir verði sem minnst, og gerði blaðið það að aðalyfirskrift. Ég tel hins vegar, að með lýðræði sé gætt hagsmuna, svo sem þjóðarhagsmuna gagnvart öðrum ríkjum og annarra almennra hagsmuna, en um það verður ekki eitt álit, hvernig sérstakir hagsmunir megi fléttast saman og leiða til heildarhagsmuna, það skipar mönnum í flokka. Þá eiga ástríður að ráða, svo sem ástríða fyrir frelsi, lýðræði og mannhelgi. Þar verður ágreiningur ekki takmarkaður.
Stjórnarskrá má vel móta í sjóðvali. Það fyrirkomulag á almennt við, þegar setja skal félagi stofnsamþykktir og semja stefnuskrá flokks eða félags. Vinnubrögðunum er lýst í kaflanum III.D, Stórmál, í riti mínu Lýðræði með raðvali og sjóðvali. Gerð borgarskipulags er þar meðal dæma. Við gerð þess má fyrst varpa upp einni yfirlitshugmynd. Tillögur um nánari útfærslu og breytingar eru svo afgreiddar hver á fætur annarri. Þegar einhverjum þykir skipulagshugmyndin hafa þróast öðru vísi með samþykktri útfærslu og breytingum en búist var við, þegar einhver tillagan var tekin fyrir, má bera hana upp aftur. Í sjóðvali geta vegist á hugmyndir (tillögur), sem fáir stríða fyrir, en fleiri eru á móti með daufari tilfinningu. Ég ræddi þetta fyrirkomulag við ráðamenn Reykjavíkurborgar fyrir einum átta árum. Þá nefndi ég þá framkvæmd, að í sjóðvali væru þeir 30, sem voru á hverjum framboðslista, og fengi hver atkvæði í sjóð í hlutfalli við atkvæðatölu listans.
Með hliðsjón af þessu mætti hafa 25 manna stjórnlagaþing sem hér segir. Hugsum okkur, að 522 byðu sig fram í persónukjör, þar sem kjósandi kýs óraðað allt að 25. Þeir 25, sem flest atkvæði hljóta, skipa þingið, en frambjóðendur fá atkvæði í sjóð í hlutfalli við atkvæðatölu sína. Þingið mótar tillögur og ber þær undir alla frambjóðendur. Þátttaka allra frambjóðenda í sjóðvalinu leiðir til þess, að almennt vel séðir frambjóðendur, sem geta verið margir, fá tækifæri til að láta að sér kveða í hlutfalli við fylgi; samanlagt getur það orðið miklu meira en fylgi þeirra, sem ná kjöri. Stjórnlagaþing af þessu tagi getur ekki unnið hratt.
[1] Höfundur þessarar greinargerðar var á málstofunni.