Lýðræðissetrið ehf. - Sjóðval um rammaáætlun

Merki Lýðræðissetursins

Lýðræðissetrið Demokratisentret Democracy Center

Rannsókn og ráðgjöf um aðferðir við atkvæðagreiðslu og kosningu

Alþingi lauk störfum í júní 2011 án þess að afgreiða tillögu, sem lögð hafði verið fram, um rammaáætlun um virkjunarhugmyndir. Áætlunin, eins og hún var lögð fram, er að því leyti í lausu lofti, að allmargar virkjunarhugmyndir eru settar í bið og ekki kveðið á um, hvernig afgreiða skuli þær. Þá voru ýmsir virkjunarkostir ekki teknir til athugunar.

             Lýðræðissetrið stóð fyrir sjóðvali um rammaáætlun, eins og hún lá fyrir í september 2011. Það tókst ekki að því leyti, að þátttaka var lítil og því ekki takandi mark á niðurstöðu, en tæknilega er allt til reiðu að nýta aðferðina sem varanleg vinnubrögð við fullkomnun rammaáætlunar og endurnýjun.

Hér segir frá sjóðvali í framkvæmd Lýðræðissetursins.

Í bókinni Lýðræði með raðvali og sjóðvali er fjallað um sjóðval um rammaáætlun um virkjunarhugmyndir. Þegar bókin kom út, árið 2003, hélt Sveinbjörn Björnsson, fyrrverandi háskólarektor, formaður verkefnisstjórnar um rammaáætlun um virkjunarhugmyndir, erindi. Þar mælti hann með sjóðvali til að útkljá ágreining um stöðu virkjunarhugmynda í áætluninni.

            Árið 1999 hóf höfundur sjóðvals að athuga, hvort beita mætti sjóðvali við þetta mikla mál. Hann stóð fyrir tilraun með sjóðval um virkjunarkosti með þátttöku 8 starfsmanna Orkustofnunar og flutti erindi um tilraunina á Orkuþingi 2001.

            Árið 2007 fengust efni til að vinna að því að fá frekari reynslu af raðvali og sjóðvali, og var stofnað um það Lýðræðissetrið ehf. Sú reynsla af sjóðvali, sem þá var og frá segir í bókinni, var ekki um úrlausnarefni ráðamanna, heldur var það reynsla í hermileik, en nú var stefnt hærra. Ákveðið var að búa þingmenn og varaþingmenn undir sjóðval um fiskveiðistjórn og rammaáætlunina. Þessi mál voru þannig valin, að afstaða til þeirra myndi ekki vera strangt tengd flokkum stjórnmálanna. Eins og fram kemur í bókinni, komu aðrir til greina til að bera málið undir, en niðurstaðan var að hugsa til þeirra, sem almennt mættu teljast fulltrúar þjóðarinnar. Varaþingmenn voru valdir, til þess að eiga ekki á hættu, að verkefnið stöðvaðist, þótt þingmenn vildu ekki sinna því. Ráðherrar voru ekki hafðir með, enda væri verið að leita álits, sem þeir (stjórnvöld) fengju vitneskju um.

            Lýðræðissetrið fann oddvita þingsveitanna að máli, hvern fyrir sig, til að láta þá vita, hvað til stæði. Síðan hófust viðtöl í júní 2008. Farið var til fundar við þingmenn og varaþingmenn, hvar sem þeir áttu heima. Fyrst voru sóttir heim tveir varaþingmenn á Ísafirði. Það var gert til að láta það koma skýrt fram, að enginn yrði útundan, hversu fjarlægur sem hann væri. Reyndar voru þessir varaþingmenn hvor úr sínum flokki, annar í ríkisstjórnarflokki og hinn úr stjórnarandstöðuflokki. Var rætt við þá saman, og fór það vel. Síðar voru örfá dæmi um, að rætt væri við tvo í einu, og voru það þá varaþingmenn og flokksbræður. Forstöðumaður Lýðræðissetursins var í öllum samtölum nema einu, og nær alltaf var annar starfsmaður Lýðræðissetursins með. Samtölin stóðu í minnst hálftíma, en sum lengur. Nokkrir komu í samtal í Lýðræðissetrið. Annars fóru samtölin fram á skrifstofu viðmælanda, en stundum á veitingastað.

            Ekki var spurt um áhuga á þátttöku að loknu samtali, en oft virtist viðmælandi bera áhuga. Nokkuð var rætt um, hvort atkvæðaboð ættu að vera leynileg eða opinber. Samtalalotunni lauk á útmánuðum 2009. Um það leyti var þing rofið og kosið nýtt. Var ákveðið, að þeir, sem talað hafði verið við, ættu eftir sem áður kost á þátttöku, hver sem staða þeirra hafði orðið eftir kosningarnar, en bætt við samtölum við nýja þingmenn og varaþingmenn.

            Skipuð var ný verkefnisstjórn um rammaáætlunina við ríkisstjórnarskipti 2007. Þá hætti Sveinbjörn Björnsson í stjórninni. Lítils háttar breyting var gerð á verkefnum faghópa. Lýðræðíssetrið stefndi að því að bera upp rammaáætlun verkefnisstjórnar í sjóðvali, um leið og hún kæmi fram. Þegar til kom, lagði verkefnisstjórn ekki fram rammaáætlun, en skilaði í júlí 2011 svokölluðum niðurstöðum 2. áfanga áætlunarinnar og gaf þær út ásamt iðnaðarráðuneytinu. Sveinbjörn ritstýrði. Niðurstöðurnar voru fólgnar í röðum faghópanna, en raðirnar voru ekki bræddar saman.

            Þrátt fyrir hug formanns verkefnisstjórnar til sjóðvals leituðu kunnáttumennirnir um aðferðir við skoðanakönnun, sem kvaddir voru til að aðstoða verkefnisstjórn, ekki til höfundar sjóðvals til að glöggva sig á því, hvernig mætti standa að sjóðvali. Einn kunnáttumannanna bar samt áhuga á aðferðinni og lá ekki á því. Reyndar fór það svo, að verkefnisstjórn hagnýtti sér ekki neina aðferð, sem kunnáttumennirnir höfðu kynnt til að bræða saman hin ólíku og jafnvel óháðu sjónarmið, sem faghópunum var ætlað að hafa.

            Að fengnum niðurstöðum 2. áfanga verkefnisstjórnar sömdu iðnaðarráðuneytið og umhverfisráðuneytið rammaáætlun í samráði við formann verkefnisstjórnar og formenn faghópanna. Var hún kynnt verkefnisstjórn í ágúst 2011, en fór síðan í lögbundið 12 vikna umsagnaferli. Lýðræðissetrið tók áætlunina til sjóðvals. Í hinum framlagða ramma voru 69 virkjunarkostir í þremur flokkum, til orkunýtingar, í bið og til verndar. Það var ekki viðráðanlegt að ljúka sjóðvali á 12 vikum, heldur horft til þess, að niðurstaða sjóðvals yrði til í apríl, og mætti hún þá vera til hliðsjónar, meðan alþingi hefði málið.

            Það ráð var tekið að búa til sjálfstæð mál um virkjunarkostina, hvert þeirra oftast með þremur nálægum virkjunarkostum, flokk fyrir flokk. Tveir virkjunarkostir voru í máli, þegar ekki voru fleiri eftir í flokknum. Með því móti urðu afbrigði hvers máls 7 eða 21. Mál voru borin upp vikulega. Verkefnið var hugsað sem stórmál. Með því móti áttu þátttakendur kost á, þegar fram í sækti, að taka upp mál, sem afgreidd höfðu verið, með ávinningi, sem kynntur er í Stórmálakafla bókarinnar. Þannig yrði það, þótt þrír virkjunarkostir á afmörkuðu svæði á landinu væru teknir fyrir, að afstaða til þeirra tengdist enn betur allri rammaáætluninni, ef menn kærðu sig um að taka ráðstöfun þeirra virkjunarkosta fyrir aftur.

Framkvæmdin

Alls voru þeir, sem fengu send gögn til sjóðvals, um 180. Sat því einungis þriðjungur þeirra á þingi, meðan sjóðvalið fór fram. Í upphafi fékk hver þátttakandi 40 atkvæði í sjóð. Síðan bættust við 10 atkvæði við hvert mál. Fyrst voru teknir fyrir virkjunarkostir í biðflokki. Þá var hafist handa við nýtingarflokk og endað á verndarflokki. Talað var við nokkra, sem bjóða átti þátttöku, um það, hvort opinbera ætti atkvæðaboðin eftir á. Leist mönnum ekki á það, og voru atkvæðaboðin höfð leynileg.

            Sjóðvalið hófst 20. september, og því lauk 3. apríl. Málin urðu 25. Nauðsynlegt reyndist að endurtaka 1. mál, og varð það nr. 26 (tölvupóstur hafði ekki skilað sér). Afbrigði hvers máls voru 7 eða 21, eins og áður sagði. Niðurstöður birtust jafnóðum á vefsíðunni www.sjodval.is. Menn áttu að skrá sig til þátttöku á síðunni og fengu þá send lykilorð. Skýrr (síðar Advania) vann úr atkvæðaboðunum. Það var því engin leið fyrir umsjónarmenn sjóðvalsins að greina, hverjir buðu atkvæði hverju sinni. Einungis var hægt að sjá stærð atkvæðaboða og tölu þeirra, sem atkvæði buðu.

            Vegna reynslu af sjóðvali um stjórn fiskveiða haustið 2010 og að undangengnum samtölum við nokkra þingmenn var ákveðið að hafa fyrst og fremst samband símleiðis við fyrrverandi og núverandi varaþingmenn og fá þá til þess að taka þátt í sjóðvalinu. Reynt var að ná sambandi við 98. Ekki var svarað í 20 símanúmerum, og 15 voru óvirk eða mennirnir fundust ekki. Alls skráðu 14 sig, þar af einn þingmaður. 49 höfnuðu þátttöku eða hétu að skrá sig, en gerðu það samt ekki. Haft var samband við flesta þeirra, sem gáfu ádrátt, allt að þrisvar.

            Þátttaka þeirra 14, sem skráðu sig, var mjög takmörkuð. Í engu máli voru fleiri en tveir þátttakendur. Í 14 málum bauð enginn atkvæði, einn í 7 málum og tveir í 5 málum. Fyrst þátttaka var svona lítil, er ekki ástæða til að birta niðurstöður til samanburðar við framlagða rammaáætlun.

 

Niðurstöður

Það voru vonbrigði, hvað þátttakan varð lítil. Ekki hefur verið leitað skipulega skilnings á því, hvernig stóð á því. Þeir, sem bauðst að vera með, en sinntu því ekki, hafa ekki fundið að vinnubrögðunum (aðferðinni). Þingmaður, sem er mikils metinn fyrir stærðfræðilega glöggskyggni, lofaði aðferðina, en hann kvaðst ekki geta tjáð sig sérstaklega um einstök atriði rammaáætlunarinnar, eins og felst í sjóðvali, þar sem hann ætti síðar eftir að standa að sameiginlegri afstöðu flokks síns í málinu, og breytti það því ekki, að atkvæðaboð væru leynileg, það væri óþægilegt að leika tvö hlutverk í málinu. Maður skyldi halda, að öðru máli gegndi um varaþingmenn, ekki síst fyrrverandi varaþingmenn, en þeir komu samt fáir til leiks.

            Aðferðin stóðst þannig séð, að það tókst að móta framburð fjölþættra mála. Ekki var óskað eftir því að taka mál upp til endurmats, og fékkst því ekki reynsla af aðferðinni sem stórmáli. Reynslan kennir, að sjóðval þarf tíma. Svo er einnig um mörg málefni. Rammaáætlunin hefur þegar tekið þrettán ár, síðan stofnað var til hennar með skipun hinnar fyrstu verkefnisstjórnar í mars 1999.

            Eins og bent hefur verið á, skilaði verkefnissstjórn ekki rammaáætlun. Hún lét ekki reyna á neina þeirra aðferða, sem Sveinbjörn Björnsson gerði grein fyrir í erindi sínu. Því varð ekkert úr þeim háleitu hugmyndum um aðferð til að bræða saman niðurstöðu faghópanna fjögurra, sem hann lýsir. Reyndar kemur ekki fram hjá verkefnisstjórn, hverjir hefðu átt að taka á málinu á því stigi. Lýðræðissetrið taldi ekki koma til greina, að það yrði í höndum fagmannanna í hópunum fjórum, þeir gætu ekki talist fulltrúar fyrir almenn viðhorf, og fjölmenni hópanna var óháð vægi sjónarmiða einstakra hópa í þjóðfélaginu. Maður í einum hópnum, sem var þar vegna kunnáttu sinnar, þyrfti ekki sjálfur að vera fulltrúi þess, sem hóp hans var ætlað að glöggva almenning á, þegar kæmi að því að móta rammaáætlunina. Lýðræðissetrið taldi þingmenn og varaþingmenn vera trúverðugustu fulltrúa gilda meðal þjóðarinnar í þessum efnum.

            Rammaáætlunin hangir í lausu lofti að loknu þingi í júní. Með því er ekki sagt, að sú áætlun, sem lögð var fyrir alþingi og dagaði uppi, sé ósanngjörn niðurstaða. Það vantar hins vegar í hana það, sem Sveinbjörn taldi aðferð við að bræða saman hin ólíku gildi eiga að bera í sér, að fram komi hvað aðiljar málsins eigi í niðurstöðunni, rekjanleiki var orðið.

            Með því að setja afstöðu til virkjunarhugmynda í bið er málið óútkljáð. Til þess hlýtur að koma fyrr eða síðar, að lagt verður til að flytja kost úr biðflokki í flokk nýtingar eða verndar. Stjórnvöld hafa ekki kynnt, hvernig eigi að standa að því, að sá sáttmáli, sem samþykkt rammaáætlun er til marks um, skuli endurnýjaður. Sjóðval er kjörið til þess. Aðferðin með útfærðu forriti er tiltæk, hvenær sem er. Sjóðval getur því orðið varanleg vinnubrögð til endurnýjunar á rammaáætluninni.